《无罪谋杀》与疑罪从无/何家弘

作者:法律资料网 时间:2024-05-17 17:24:17   浏览:8563   来源:法律资料网
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□ 中国人民大学法学院证据学研究所所长 何家弘


(一)


1998年春天,我参加了侦探小说作家联谊会组织的武夷山采风活动,然后又作为中国-欧盟高等教育交流合作项目的受益人,到法国的埃克斯-马赛大学法学院做访问学者。在此期间,我收集积累素材并进行初步创作,后来于暑假期间完成了一部解读证据法学的小说——《黑蝙蝠·白蝙蝠——证据的困惑》,由贵州人民出版社于1999年出版。在该书中,我借当事人之口,系统讲述了证据法学的内容,特别介绍了一些外国的证据制度和规则。在当时,这是一部很有特色的小说,对于普及证据法学的知识也发挥了一点作用。


十多年过后,当我要修订这部小说的时候,发现那些证据法学的内容已有些过时,而且会削减读者阅读犯罪悬疑小说的兴趣。于是,我决定尽可能删除那部分内容,仅保留基本的故事框架。另外,正在把这部小说翻译成法文出版的法国黎明出版社编辑在来信中说,法国读者很喜欢小说中的“洪钧-宋佳组合”,希望在这部小说中能再次看到他们的身影。于是,我让宋佳走进了“武夷山疑案”的审判法庭,也算是满足了读者的一个愿望。修订之后,这部小说的名字也改为更符合创作本意的《无罪谋杀》。


刑事司法有一个美丽的传说,那就是“既不冤枉一个好人,也不放纵一个坏人”。但是,在任何国家的刑事司法制度中,这都是做不到的。从这个意义上讲,刑事错案的发生具有不可避免性,只是或多或少的问题。在当今世界,不仅法制不太健全的国家有刑事错案,譬如中国,法制比较健全的国家也有刑事错案,譬如美国。自20世纪90年代中期开始,美国的许多州都建立了“无辜者中心”,通过“无辜者行动”对可能错判的案件进行复查,至今已通过DNA检验,发现并纠正了约380起错案。


(二)


2011年4月7日至11日,我应邀到美国的辛辛那提市参加了“2011年无辜者协作网研讨会——错判的国际探索”,并在会上做了关于中国大陆地区刑事错案问题的主题发言。在研讨会上,来自墨西哥的代表罗伯托·赫尔南德兹放映了他执导拍摄的一部纪录片,披露了墨西哥刑事司法制度存在的问题。该片名为《有罪推定》,其寓意发人深省。


2012年8月7日至8日,“预防刑事错案国际研讨会”在吉林省长春市顺利举行。此次会议由中国人民大学刑事法律科学研究中心和吉林大学法学院共同主办,主题是“完善司法制度,预防刑事错案”,来自中国大陆地区的150多位专家学者,以及来自我国香港地区、澳门地区、台湾地区和美国、英国、挪威等国家的16位代表参加了研讨会。预防刑事错案,需要改良我国的诉讼制度,例如转变刑事庭审虚化的现状和改良陪审徒有虚名的制度,也需要完善我国的证据制度,例如明确犯罪嫌疑人、被告人有权保持沉默和细化非法证据排除规则。另外,司法人员还必须转变司法观念。


司法观念是指司法人员在实践中逐渐积累形成并指导其行为的思想、观点和心理状态。就刑事错案的预防来说,司法观念的转变包括十个方面:(一)从一元片面的价值观转向多元平衡的价值观;(二)从权力本位的司法观转向权利本位的司法观;(三)从长官至上的司法观转向法律至上的司法观;(四)从军事斗争的司法观转向文明公正的司法观;(五)从暗箱操作的司法观转向公开透明的司法观;(六)从偏重实体的公正观转向实体和程序并重的公正观;(七)从有罪推定的办案观转向无罪推定的办案观;(八)从侦查中心的程序观转向审判中心的程序观;(九)从查明事实的办案观转向证明事实的办案观;(十)从倚赖人证的证明观转向重视科学证据的证明观。


刑事案件都是发生在过去的事实,司法人员不能直接去感知,只能通过各种证据去间接地认识。由于多种因素的影响和限制,司法人员的这种认识无法保证百分之百的准确。因此,无论是侦查人员还是预审人员,无论是检察人员还是审判人员,他们就案件事实所做出的决定都难免出现误差。这是理论和实践都已经证明了的事情。


从办案的客观结果来看,误差有两种情况:一种是把有罪者当成了无罪者。于是,该抓的没抓,该关的没关,该起诉的没起诉,该判刑的没判刑,总之,是放纵了坏人。另一种情况是把无罪者当成了有罪者。结果,不该抓的抓了,不该关的关了,不该起诉的起诉了,不该判刑的判了刑,总之,是冤枉了好人。为了简便,我们可以把前者统称为“错放”,把后者统称为“错判”。


在案件中证据不足的情况下,办案人员面临两难的选择。放吧,可能放纵坏人;判吧,可能冤枉好人。当然,有人会说,继续调查嘛,案情总能水落石出,但是,受人力、物力、时间等客观条件的限制,继续调查只是一句空谈,或者是一厢情愿。换言之,有些案件就是无法查至水落石出。在这种情况下,办案人员的选择在很大程度上反映了他们的司法观念。


(三)


我们的民族传统似乎是宁愿“错判”也不要“错放”的。诚然,我们无论在法理上还是在道义上都坚决反对“宁可错杀三千,也不放走一个”的口号,但是,让我们接受西方那种“宁可错放十个,也不错判一个”的观点亦有困难。有人认为,让有罪者逃脱处罚是使社会利益受到损害,而让无罪者错受处罚是使个人利益受到损害。两相比较,后者的损害轻于前者。换言之,如果一定有错的话,那么这错误最好由个人承担。社会利益高于个人利益!


我并不反对个人利益服从集体利益。但是,人们在比较“错放”与“错判”的危害时,犯了一个“计算上的错误”。实际上,“错放”只是一个错误;而“错判”很可能是两个错误。“错放”只是把一个有罪者错误地放到了社会中;而“错判”则在错误地处罚一个无罪者的同时,还可能放纵一个真正的罪犯。2010年震惊中国的赵作海冤案和2013年颇受关注的“浙江张氏叔侄冤案”都是很好的例证。另外,错判还有一个严重的潜在危害,那就是使社会公众丧失对司法乃至国家的信念!由此可见,“错判”的危害要大于“错放”的危害。因此,在案件事实处于模糊状态时,办案人员的选择应该是宁可“错放”也不要“错判”!这正是无罪推定原则的一项基本要求。


于是,我在《无罪谋杀》的题记中写到:“在刑事诉讼中,任何人在被法院依法判定有罪之前,应该先被假定为无罪者,然后由公诉方承担证明责任。被告人既不承担证明自己无罪的责任,也不承担证明自己有罪的义务。如果公诉方不能用确实充分的证据证明被告人有罪,法院就应判被告人无罪。简言之,疑罪从无。”
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论劳动教养制度中对吸毒劳教人员课堂化教育的创新

朱震炜


论文正文
【内容提要】我国在册吸毒人员有130万之多,浙江省在册吸毒人员就占据了5万余人,我国的实际吸毒人数正日益增,复吸毒的情势更十分严峻。目前应该改革戒毒劳动教养制度,完善劳教戒毒,重视对劳教人员的心理、行为矫正,确立以课堂化教育为主导地位的我国劳教戒毒新模式,创新对吸毒人员再教育的方式、方法。
【关键词】劳动教养 吸毒 戒毒矫治 课堂化教育 创新

正 文

一、我国劳动教养制度的发展和我国吸毒人员的现状 。
(一)劳教制度的发展
我国的劳动教养制度建立于1955年肃反运动期间,发展于70年代末80年代初。1982年1月21日,国务院转发了公安部《劳动教养试行办法》,其中规定:“劳动教养,是对劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法。”①
劳动教养,就其性质来说,是对被劳教的人员实行强制性教育改造的一种行政措施,这是正确处理人民内部矛盾的一种有效的辅助手段,不同于罪犯的劳动改造。②
1991年12月28日,第七届全国人民代表大会常务委员会通过了《关于禁毒的决定》,③明确规定:“吸食、注射毒品的,由公安机关处十五日以下拘留,可以单处或者并处二千元以下罚款,并没收毒品和吸食、注射器具。吸食注射毒品成瘾的,除依照前款规定处罚外,予以强制戒除,进行治疗、教育。强制戒除后又吸食注射毒品的,可以实行劳动教养,并在劳动教养中强制戒除。由此,所谓的“毒品复吸,复用人员”开始成为劳动教养的适用对象。

(二)我国吸毒的情势和吸毒人员的现状
我国当前实际吸毒人数已经远远超过鸦片战争前夕的吸毒人数,吸毒的危害盛于瘟疫,吸毒问题已经“涉及中华民族的兴亡”(江泽民语)。据有关资料统计,截至2004年底,全国登记在册吸毒人员已超过130万人,其中滥用海洛因人员为84万。浙江省登记在册吸毒人员已超过5万人。④其中滥用摇头丸、氯胺酮及其他麻醉药品、精神药物的实际人数继续呈上升趋势。国内少数歌舞娱乐场所存在着容留贩卖、吸食海洛因、摇头丸的问题,新疆及部分沿海大中城市存在滥用大麻的问题。目前,登记在册吸毒人员中,青少年已成为沾染毒品的主要人群,占总数的72%。
毒品泛滥给国民经济造成巨大损失。以每个吸毒者每天吸食0.3克海洛因计算,仅全国登记在册的逾百万海洛因滥用者每年至少消耗270亿人民币。毒品问题严重危害社会治安稳定,诱发大量违法犯罪活动。一些地区的抢劫、抢夺和盗窃案件中有60%甚至80%是吸毒人员所为。毒品导致疾病(特别是传染病),严重危害人民群众的身心健康。1990年以来,吸毒死亡人数累计达3.9万。据卫生部测算,目前全国艾滋病病毒感染人数约为84万,在艾滋病病人和感染者中,约有55.3%是因静脉注射毒品而感染的。⑤毒瘾的顽固性等原因,使中国国内吸食冰毒等新型化学合成毒品的人数呈上升趋势。因此,中国的禁毒形势依然严峻。
(三) 吸毒人员的特征
绝大多数吸毒者染毒的起因是好奇、赶时髦、摆阔、治病、赌气等,少有危害国家兴衰、祸及民族安危或者破坏社会秩序等加害动因。一项对426例吸毒成瘾人员的调查表明:吸毒的原因仅为好奇心驱使(65%)和他人影响赶时髦(19%)的,即占了84%的大多数。吸毒在理论上被视为一种无被害人犯罪,吸毒者本身也是毒品的受害者,有些吸毒者还是被引诱、教唆、欺骗或强迫而染上毒瘾。可以说绝大多数吸毒者都是欲罢不能。
对长达数年,甚至数十年长期反复吸毒的人员进行研究,从近年来劳教机关收容教育改造吸毒劳教人员的实践观察,吸毒劳教人员作为劳教人员中的一个新类型,他们的违法原因、思想表现、年龄结构、文化程度以及个性特征等方面与普通劳教人员有较大区别,尤其是在生理上、心理上和行为上与普通人员明显不同。⑥因为长期、反复吸毒,吸毒劳教人员大都食欲不振、体质很弱、抵抗力差。心理问题上存在较多的猜疑、嫉恨,报复社会的心理,易怒。改造中表现虚伪。劳教戒毒工作的这些新特点,要求采取相应的,当然也是不同于普通劳动教养工作的管教工作模式。
二、对吸毒劳教人员进行课堂化教育的创新
课堂教学作为一种有效的集体教育形式,在我国已具有悠久的历史,其间经历了各个阶段的发展变化。在劳教所早期的课堂化教育中,已有开展。由于条件简陋,往往是“一块黑板一支粉笔”,单凭老师“一张嘴、一本书。” 课堂教学中教师照本宣科、学员填鸭式地被动接受教育。
随着时代的发展,而今,司法部在《关于进一步深化劳教办特色推进管理工作改革的意见》(2004.12.13)中明确提出了“以课堂化教育为主导,提升教育工作整体水平”和“确立课堂化教育的主导地位。不断充实教育内容,改进教育方法,增强教育工作的针对性和有效性,切实提高教育挽救质量”的要求。对吸毒人员的课堂教育水平要和社会接轨,方式方法更要有所创新。戒毒劳教所紧紧围绕这个中心, 更新了教育理念,进行了改革创新。从教师为主的授受式课堂教育,发展到以学员为主体的主动式课堂教学形式.更加注重教师的教与学员的学之间的互动与互通,激发劳教人员的学习兴趣和改造内动力。
教育作为一种手段,注重的是对被教育者根本性的影响,也就是用教育者的思想决定性地影响被教育者,使被教育者能够按照教育者所教育的行为。课堂化教育作为改造劳教人员的一种方式,就是指通过授课,有目的、有系统的进行教学与训练,让劳教人员对毒品危害和法律常识、道德等加以认识,调动劳教人员的学习积极性,促使其变被动为主动学习,矫治自我,提高自身素质。
搞好课堂化教育的创新,必须对以往的问题和不足进行有条不紊的分析和解决,摒弃陈规,创造出新途径和新方法。
(一)现阶段对吸毒劳教人员开展课堂化教育的不足之处。
1、经济基础薄弱,硬件设施滞后。由于历史和现行财政保障体制等原因,场所教育工作基础设施建设和配置硬件从未得到足够的投入加以改进和完善,教学楼的建立、教室和教学设备在一些场所内还仍然欠缺。
  2、民警教师人员素质有待提高,教学方法、教学手段必须进行改革创新,不断提高。教师队伍主要由原劳教所干部和大专院校毕业的民警组成,受过教育专业教育培训的较少、有一定教育技能和经验丰富的人员为数不多,教师授课“照本宣科、生搬硬套”,缺乏灵活的教学方法,能够科学有效开展劳教人员心理矫治工作的民警更是捉襟见肘。
3、教材内容陈旧,教学研究活动不够,上课效果评价困难。在“三课教育”教学内容设置上,有的内容较为陈旧,难以适应新形势。教师授课标准不统一,教育效果难以评价。在维持劳教工作正常运转等问题上,民警“生产任务重”,教育质量和教研活动得不到有效的开展。

   (二)对吸毒劳教人员课堂化教育的创新策略
课堂化教育创新的目的是什么? 著名教育家叶圣陶说过,“教材”是凭借 ,“教学”是手段 ,“养成良好学习习惯和不需要教 ”是目的。对劳教人员的课堂化教育的创新正是为了能培养其较好的行为养成和今后良好的学习习惯。可以从以下几个方面来完善课堂化教育的创新。
1、完善财政保障体系。按照“教育人、改造人、挽救人”的总体要求及目的,首先应该积极理顺财政体制,加大财力投入,逐步建立足额财政保障体制。只有这样,劳教场所才能彻底摆脱经济困境,民警的思想压力才能得到缓解,也只有这样,才能不断强化硬件设施,扩大教育成果,提高挽救质量,开创教育工作新局面。
2、加强师资建设。优化教师队伍,形成专业对口模式。第一要加强民警的专业化分工和教师的思想政治教育,使其牢固树立“干一天、学一天、钻研一天”的思想,加强培训,用“请进来”(请专家、教授来内讲课),“走出去”(派出高校学习深造)的方法不断提高他们的政策水平和业务能力,适应创建现代化文明劳教所和创办劳教工作特色的需要。
3、科学设计教学构架。改革现行教材和教育内容,增加心理学矫正、法律常识(案例)等课程,进行有规律性地教研活动,经常开展观摩教学、说课比赛、座谈交流、专题研讨等教研活动,互相切磋交流,促进共同提高,着力培养复合型与专家型相结合的新型警察教师。
4、不仅如此,课堂化教学的创新更应体现在教学人员理念的创新。
民警教师首先应努力创设一种“以人为本”、以学员为中心的课堂环境,营造一种尊重学员提出的观点、问题,鼓励学员提问、概括、假设和陈述的课堂氛围,鼓励和评价学员的积极参与。一句话就是要营造一种有利于开展创新教学的课堂氛围。
创新教学的特征之一是问题性。学员对问题产生困惑并产生求解问题愿望,是创新教学的前提。如在戒毒矫治课上,不少学员知道吸毒的“心瘾”难戒,但当民警教师提问“到底什么是‘心瘾’?为何难戒,自己应如何去面对克服”时,很少有学员能够直接回答出来。通过让其认识某戒毒所医院对一例吸毒成瘾者的从复吸、犯瘾、身心遭摧残的整个过程的症状报告,创造性地设置问题的情境,营造一种让学员自己发现问题、分析问题、解决问题的氛围,促发其学习知识、了解科学的兴趣。在民警教师的引导下,学员通过多媒体观看毒品对人体作用、犯瘾、伤害的过程,让学员自己展开讨论,阅读科学、医学资料,独立地去发现问题,抓住问题的实质,通过课堂发言,各抒己见,从不同的方面、不同的思维方式,探求多种求解的途径,找到症结所在。因此能培养其学习兴趣,更能加深学习的印象,触动其悔过的心灵。
创新教学的特征之二是探究性。传统的教学活动以“告诉”的方式传授已有的知识经验。创新教学过程是教师和学员共同探索的过程。教学中师生要积极开展双向交流,各抒己见,开放彼此对问题的认识、观点、看法,阐明各种观点、看法的原因和理由;在课堂上平等、公正地进行讨论、验证各自不同的观点和看法。课堂教育,虽然以教师为中心和组织者,但也不能忽视“师生间语言和思想的互动作用”。教师既是组织者同时也可从参与讨论的角度介入,尽可能让学员发表自己的观点、看法,更可以讨论、争论,让其畅所欲言,从而抓住问题实质,使劳教学员得到针对性的教育。鼓励学员对知识的研究,赞赏学员对已学知识独特的和富有个性化的理解和表达,是教师给予劳教人员身后的一种动力,不失为一种课堂教育的一种优化。
创新课堂化教育的特征之三是个性化。我们常说要改革劳教工作方式、方法,创办劳教工作特色。课堂化教学是一个关键,有了个性,才能体现创造,体现特色。
民警教师要基本了解每一个学员的心理状况。吸毒劳教人员心理上大多存在着疾病,偏激、易怒、猜疑等心理疾病这些都是可以“治疗”的。要如何培养其个性心理向健康方向发展呢?戒毒所劳教人员管某在听课时,常常精神萎靡不振,也从不发言,提问时也唯唯诺诺,不会回答。诸如此类劳教人员对事都漠不关心,心情消沉度日,存在着心理障碍。教师了解到其学过舞蹈和设计,有特长,只因吸毒而误入歧途,便把一切看得消极悲观,做事漫不经心,不思进取。民警教师和他作心理谈话,和中队里开会商量让其担任队里的文艺组长,让他组织、排演队里劳教人员节日等活动的节目。他十分高兴,能当上文艺组长施展自己、表现自己的才华了。后来的日子他改造非常积极,排小品、练歌舞、出黑板报,很多活动都积极参与,学习十分主动,象换了一个人一样。所以教育吸毒劳教人员要针对个性,善于正面引导,善于因材施教,他们中也具有潜能,也是完全可以重新塑造的。这些问题,有时看似在课堂之外,但始终离不开课堂里教师的细心发现和必须的针对性的教育。因此,在课堂教学中,教师要观察、再观察,善于发现问题所在,并擅于用科学的方法鼓励和训练劳教人员;要掌握心理,利用他们个性发展进行培养,不管他以前受到了多少不良的影响,教师都要帮助他们重塑人格,营造一个使个性得以自由发展的宽松、和谐的学习环境,为他们顺利回归社会做好准备。
课堂化教学是实施创新教育的一项主渠道,也是实施创新教育成功的关键。
课堂化教育中运用创造学、教育学和心理学原理进行教育创新。对吸毒劳教人员的教育是一种有别于社会教育的特别的再塑教育、戒断教育和再社会教育的活动,在课堂教学策略中,就是在实施创新教育中民警教师要运用创造学、教育学和心理学原理,根据课堂教学特点及其变化而制定的行动方针和活动方式。
笔者认为,事物总是在创造中发展的,课堂化教育的教育创新,就是要做前人未想的方式、方法,帮助教育劳教人员认识错误,抚平心灵创伤,树立信心和确立正确的行为方式,帮助其顺利回归社会。通过辛勤探索新方法新途径和孜孜不倦的实践追求,“创新课堂化教育” 才能达到提高劳动教养工作的整体水平,为创造一个稳定、和谐的社会做出贡献这一目的。


参考文献:

关于印发《建设部关于贯彻落实<国务院关于2005年深化经济体制改革的意见>工作方案》的通知

建设部


关于印发《建设部关于贯彻落实<国务院关于2005年深化经济体制改革的意见>工作方案》的通知

建法[2005]99号


部机关各单位:

  现将《建设部关于贯彻落实<国务院关于2005年深化经济体制改革的意见>工作方案》印发给你们,请认真贯彻执行。

中华人民共和国建设部
二○○五年六月二十四日

建设部关于贯彻落实《国务院关于2005年
深化经济体制改革的意见》工作方案

  《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》(以下简称《意见》)提出,2005年是改革攻坚的关键一年,要抓住当前有利时机,把改革放到突出重要位置上,用更大的力量推进经济体制改革。为全面贯彻落实《意见》,现对2005年建设领域体制改革工作提出如下工作方案。

  一、改革工作的总体要求

  认实贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会和中央经济工作会议精神,以改革为动力推动建设领域各项工作,着力解决发展中的突出矛盾和问题,推进体制机制制度创新,把深化改革同落实科学发展观、加强和改善宏观调控、推进“五个统筹”、构建社会主义和谐社会紧密结合起来,在一些重点领域和关键环节取得实质性突破,推动建设事业持续健康发展。

  2005年改革工作要突出重点、全面推进,立足当前、兼顾长远,创新制度、转换机制,把握大局、处理好改革发展稳定的关系。

  二、2005年重点改革工作

  (一)加快推进供水、供气等市政公用事业市场化进程

  这是国务院《意见》明确由建设部牵头的改革工作,要重点贯彻落实。改革目标:市政公用事业市场化机制初步建立,投资主体多元化格局基本形成,特许经营制度基本健全,行政监管体制初步建立。

  今年主要任务:

  1.研究制订市政公用事业市场化的总体方案,力争6月底前出台。

  2.拟订《关于加快推进市政公用事业市场化的决定》,争取由国务院下发。制订配套政策,进一步推进现有市政公用事业市场化改革。

  3.推进市政公用事业投融资改革,拟订允许多种资本(包括个体私营等非公有制经济)进入市政公用事业领域的政策措施。

  4.深入研究市政公用事业市场化的行政监管体制,制订监管措施和办法,规范市政公用行业市场行为,力争年底前出台指导性意见。

  5.完善并推进供水、供气等市政公用事业特许经营制度,制订城市供热、公共交通、污水处理等特许经营协议示范文本,引导和促进市政公用行业市场健康发展。

  6.推进现有市政公用事业国有企业改革,按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求,建立现代企业制度,积极推进企业资产重组。

  7.深化城镇供热体制改革,按照合理负担原则,研究低收入群体的供热社会保障措施。

  (以上7项工作由城市建设司牵头)

  8.配合有关部门完善促进城市节水的水价管理办法和污水处理费征收管理机制。(综合财务司牵头)

  (二)健全城乡规划管理体制

  改革目标:城乡规划的综合调控和区域协调机制更加健全,规划监督管理体制更加完善,城市与乡村建设统筹发展。

  今年主要任务:

  1.适应城镇化进程的要求,推进建立城乡统筹的规划管理体制,提出节约、集约用地的思路和措施,规范农村集体建设用地规划管理,增强规划调控功能。(城乡规划司牵头)

  2.建立健全城乡规划科学决策和监督管理机制。修订《城市规划法》,完善城乡规划管理制度、体制和机制,引导城镇化健康发展。建立公众参与和监督机制。健全城市规划修编的工作制度。推广城乡规划管理委员会制度和派驻规划监督员制度。扩大城乡规划动态管理信息系统试点范围。(城乡规划司牵头)

  3.加大村容村貌综合整治力度。在江苏等省组织试点,推进“旧村改造”,节约和合理利用村庄建设用地,调剂小城镇建设用地。(村镇建设办公室牵头)

  (三)加强和改进房地产市场宏观调控

  改革目标:综合配套的房地产市场宏观调控体系基本形成,城镇住房保障制度初步建立,房地产市场秩序进一步规范。

  今年主要任务:

  1.健全房地产市场宏观调控机制。研究制订抑制商品房价格过快增长的政策措施和长效机制。加快完善以经济适用住房和普通商品住房为主的住宅供应体系,满足中低收入家庭的住房需要。建立健全市场监测和市场信息披露制度。(住宅与房地产业司牵头)

  2.加快建立和完善住房保障制度。加强经济适用住房建设,完善监管机制。调整住房公积金个人贷款结构,重点支持中低收入家庭住房消费。完善城镇廉租住房制度,建立市(县)政府目标责任制,健全以财政预算安排为主的资金筹措机制。加快推进住房分配货币化改革,健全售房款和住房维修基金的管理使用制度。研究制订解决进城务工农民住房问题的有效机制。(住宅与房地产业司牵头)

  3.整顿和规范房地产市场秩序。健全市场监管机制,完善房地产中介市场规则,加快推进房地产信用档案系统建设。进一步健全房屋拆迁管理制度,规范拆迁行为。(住宅与房地产业司、稽查办负责)

  4.研究完善房屋权属登记制度,推进农村集体土地上房屋所有权登记发证工作。(住宅与房地产业司牵头)

  (四)加快建立现代建筑市场体系

  改革目标:公平竞争、规范有序的现代建筑市场基本形成,建筑市场服务体系更加完善,建筑市场环境进一步优化。

  今年主要任务:

  1.继续推进建筑业改革。制订加快建筑业改革与发展的若干意见,指导国有建筑企业制度创新,引导建筑业结构调整,提高建筑企业的活力和竞争力。完善建筑市场运行机制,建立公平竞争、规范有序的现代建筑市场体系。大力推进现代工程咨询服务体系建设,积极推行项目管理和工程总承包方式,逐步建立工程担保和保险制度。促进建筑业企业“走出去”。(质量安全司、建筑市场管理司负责)

  2.培育和规范劳务分包市场。加强房屋建筑和市政工程施工分包管理。制订发展成建制建筑劳务企业的指导意见,加快发展成建制建筑劳务企业,完善建筑企业用工制度。(建筑市场管理司牵头)

  3.继续整顿和规范建筑市场秩序。进一步打破地区封锁和行业保护。规范市场行为,完善市场准入与清出制度,健全监管机制。完善工程招投标制度,健全和规范有形建筑市场。完善建设工程量清单计价制度,加强工程造价监控。建立健全防止拖欠工程款和农民工工资的长效机制。加快建筑市场责任主体和工程质量安全信用体系建设。(建筑市场管理司、质量安全司、标准定额司、人事教育司、稽查办负责)

  (五)推进建筑生产组织方式改革

  改革目标:积极应对能源资源环境挑战,探索改革传统的建筑生产组织方式,逐步建立技术含量高、资源消耗少、经济效益好的现代建筑生产管理模式。

  今年主要任务:

  1.按照建设节约型社会要求,加快推进建筑节能、节地、节水、节材工作。制订并落实《关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见》,提出大力发展节能省地型住宅和公共建筑的目标和措施,加快推进建筑“四节” 工作。加快《建筑节能条例》的起草调研。(科学技术司牵头)

  2.积极推进建筑业技术进步。按照走新型工业化道路的要求,大力发展建筑技术革新,提高建筑技术含量和劳动生产率,增强建筑业的整体素质,转变建筑业增长方式。(质量安全司、建筑市场管理司、科学技术司负责)

  3.推进政府投资工程建设组织实施方式创新。深入研究政府工务局、企业代建制等管理模式,开展试点推进政府投资工程建设组织实施方式改革,提高政府投资工程建设的市场化、社会化程度。(建筑市场管理司牵头)

  (六)深入推进建设行政管理体制改革

  改革目标:政府职能进一步转变,政府行为更加规范,符合社会主义市场经济体制要求的建设行政管理体制初步建立。

  今年主要任务:

  1.按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务” 的要求,进一步转变职能,探索建立建设行政机构上下沟通、工作衔接、运转高效的机制。(人事教育司牵头)

  2.按照政企、政事、事企分开的原则,深化工程招投标管理机构和交易中心的改革。(建筑市场管理司牵头)

  3.深化建设行政审批制度改革。研究完善行政许可制度改革的措施,加强行政许可的电子政务建设,建立高效、便民的行政许可工作机制。健全对部机关直接实施行政许可行为的监督检查机制。(政策法规司、机关党委、人事教育司负责)

  4.推进社团管理体制改革。根据国家关于行业协会商会改革的意见,完善建设部社团管理办法,健全社团管理体制。(人事教育司牵头)

  三、加强领导,精心组织

  部领导按照工作分工,加强对牵头(负责)单位承担改革工作的组织领导。牵头(负责)单位要按照部的统一部署和职责分工,分别会同相关单位制订实施方案,从实际出发,把握重点,明确目标,落实时限,精心组织,扎实推进改革工作。有关单位要积极配合,加强协调和沟通,形成改革合力。政策法规司要紧密跟踪各项改革进展情况,督促检查各项改革措施的落实,做好综合协调工作。