浅谈基层院检察委员会工作质量和效率提高的途径

傅克非


人民检察院组织法规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。”长期以来，检察委员会在检察工作中发挥了十分重要的作用。高检院十分重视检察委员会工作，把改进和加强检察委员会工作列为检察改革的重要内容之一。在工作实践中，基层院检察委员会存在着办事机构设置不合理、工作范围不明确、工作制度不健全等等问题，导致检察委员会的决策水平、议事质量、工作效率不高，因此，如何提高检察委员会的决策水平、议事质量和工作效率是摆在我们面前亟待解决的重要课题。笔者试从分析提高基层检察委员会工作中存在的问题入手，就如何提高基层检察院检察委员会议事质量和效率谈几点粗浅的看法。
一、基层检察院检察委员会工作中存在的主要问题
根据宪法和人民检察院组织法的规定，基层检察院主要是指县、市（区）一级的人民检察院。由此可见，基层检察院位于检察机关的最低层，是各项检察工作的最前线。基层检察院由于条件的限制，往往存在人员编制不足、人员素质不高、工作制度不健全、经费短缺等实际问题，这成为制约检察委员会正常运转的“瓶颈”。具体表现为：
一是检察委员会办事机构不健全。许多基层检察院的检察委员会没有设立专门的办事机构，没有为检察委员会配备专职人员。虽然有些基层检察院明确了检察委员会的兼职办事人员，但是由于是兼职，往往没有时间和精力专门从事检察委员会议案的审查工作，导致有些议案的审查把关严，或者造成会前准备不充分，影响到检察委员会议事质量和工作效率。
二是检察委员会委员的法律专业知识水平偏低。目前基层检察院的检察委员会组成通常与所任职务挂钩，由正、副检察长和中层干部组成。这种带有浓厚的行政色彩的检察委员会委员组成方式，与检察委员会的工作职责不相匹配，检察委员会讨论、研究的是检察业务中重大的案件和问题，需要较高的法学理论水平的较完备的法律知识，而实际上有些委员不具备这一条件，他们不能在检察委员会发表自己的意见，成为“聋子”、“哑巴”委员，影响了检察委员会的议事质量和议事效率。
三是检察委员会的议事范围不明确。按照《检察委员会组织条例》的规定，提交检察委员会讨论的案件应当是重大、疑难案件和重大问题，但目前在基层检察院有时出现两种不正常现象，一是有些应该提交的案件，办案人员为了某种目的故意避开检察委员会程序而自作主张；而有些不该提交的案件，办案人员害怕承担责任却提上检察委员会程序。二是混淆检察长办公会议、党组会议与检察委员会的议事范围，造成议事范围和程序的混乱，影响了检察委员会的议事质量和效率。
四是检察委员会的工作程序和制度不规范。由于缺乏专门的办事人员，检察委员会在议案的提交程序上很不规范，有的由提案人直接交给检察长，有的由提案人交给专职委员，提交方式没有统一规定；在议案的审查上，有的由检察长审查后决定是否开会讨论，有的由专职委员审查决定，还有的由办公室人员审查。在会议程序上也没有统一的规范，如何讨论，如何表决等等也没有明确规定，影响了议事质量和效率。
五是检察委员会的决定缺乏必要的权威。由于基层检察院检察委员会大多实行的是一事一议，没有形成例会制度，缺乏规范的保障和督促机制，以没有专门人员负责决定的跟踪督办，有时检察委员会的决定并不能很好地落实，导致检察委员会的决定缺乏权威性，也影响了检察委员会的工作质量和效率。
二、提高基层检察院检察委员会的工作质量和效率的几点建议
　　改进和加强检察委员会工作是最高人民检察院推出的六项改革举措之一。作为基层检察院，应该根据高检院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》，设立专门机构或配备专负责检察委员会日常工作，同时，实行例会制，健全各项工作机制，改善检察委员会委员结构，充分利用专家咨询资源等，大大提高了基层院检察委员会的议事水平和议事效率。具体来说应当从以下几个方面加强工作力度。
一、要在机构和人员上提供保障。设置检察委员会办公室并配备专职人员，是提高检察委员会议事质量和效率的组织保证，从检察委员会改革及其发展方向来看，检察委员会的职能作用越来越重要，它是检察机关检察业务运行和发展的最高决策机构。因此，设置检察委员会常设办事机构负责日常工作就显得十分必要。我们认为，作为基层检察院，在办公室内设置检察委员会办公室较为切合实际。根据高检院的规定检察委员会办公室负责日常工作，主要承担以下七项任务：（1）对提交讨论的事项和案件是否符合检察委员会会议要求提出初步审查意见；（2）对提交讨论的事项和案件提出参考性意见或者咨询性意见；（3）对提交讨论的有关检察工作规章制度提出审核意见；（4）承担检察委员会会议记录，编写会议纪要及归档工作。（5）对检察委员会讨论事项的总结和安全编纂工作；（7）完成检察长、检察委员会交界的其他事项。设置检察委员会办公室，对提交检察委员会讨论的重大疑难案件先行由专人作出程序性审查并提出意见，将有助于提高检察委员会的议事质量和议事效率。
二、要不断提高检察委员会委员的议事水平。要不断加强业务“充电”工作，以提高议事决策水平。检察委员会成员有个新老交替、新老搭配的调整过程，其成员也有个不断知识更新的要求，要提倡全面掌握检察业务，学习与检察业务相联系的各种专业知识，拓宽视野，夯实基础，笔者建议必要时，请一些专家、学者来上一些法律的、哲学的、经济的，外贸的等方面知识的课或专题报告，以扩大知识面，再结合检察工作实际，产生“飞跃”，就能不断提高每个检察委员会成员的议事决策能力。
三、要明确检察委员会工作任务。基层院检察委员会的任务是讨论重大案件和其他重大问题。据调查了解，一些基层院的检察委员会议事范围不明确，重案件讨论，轻重大问题研究，致使检察委员会的职能弱化。作为基层院，检察委员会我工作应根据《最高人民检察院检察委员会议事规则》，结合本院职权范围制定“议事规则”，同时，注意划清检察委员会与党组会、检察长办公会、院务会的议事范围。检察委员会的性质检察院的决策机构，因此检察委员会的工作范围就是讨论决定重大案件，讨论决定本院的其他重大问题，而不是一般性案件或者一般事务性问题。
　　四、工作制度要规范。基层院检察委员会工作改革，应该从规范制度入手，建立检察委员会的各项议事制度，如例会制、列席制、会议记录制、程序性审查、实体性审查、决定执行督办制度等。尤其应普遍建立责任制，即在讨论案件时，主诉或主办检察官应对案件事实的真实性、证据的确实性和充分性负责；检察委员会对所作的定性和处理决定负责；检察委员会办事机构应针对定性及适用法律问题提出咨询性见，供检察委员会决策时参考。办事机构不可越俎代庖，更不能成为第二办案部门。这些制度，对规范检察委员会工作，保障检察委员会议事程序的正当化，保证提高检察委员会工作效率和工作水平将起到积极作用。

新疆维吾尔自治区哈密地区行政公署办公室


印发关于规范哈密地区建设用地和建设工程 规划许可证核发 备案程序规定的通知

哈行办发〔2011〕43号


各县（市）人民政府，地区各有关部门（单位）：
　　《关于规范哈密地区建设用地和建设工程规划许可证核发、备案程序的规定》已经行署同意，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实工作。


二○一一年五月二十六日　　　　




关于规范哈密地区建设用地和建设工程
规划许可证核发 备案程序规定



为进一步规范哈密地区建设用地和建设工程规划许可证核发、备案程序，依据《新疆维吾尔自治区建设用地和建设工程规划许可证核发办法》（以下简称《核发办法》），结合实际，特制定本规定：
第一条　地区城乡规划行政主管部门负责本行政区域内建设用地和建设工程规划许可证核发的监督和管理工作。
县（市）城乡规划行政主管部门负责本行政区域内建设用地和建设工程规划许可证的核发工作，必要时县（市）人民政府可以在城、镇规划区以外的边境口岸、工矿农林、牧场等居民聚集区域设立派出机构，按照《核发办法》规定，负责建设用地和建设工程规划许可证核发工作。
第二条　县（市）城乡规划行政主管部门应将下列建设项目核发建设用地规划许可证后，按规定提交相关材料，报自治区城乡规划行政主管部门备案，并将审定后的备案资料抄送地区城乡规划行政主管部门留档。
1.自治区人民政府城乡规划行政主管部门核发建设项目选址意见书的项目。
2.按照自治区有关规定在风景名胜区内修建对景观可能产生重大影响的建设项目。
第三条　前款规定以外的下列项目县（市）城乡规划行政主管部门核发建设用地规划许可证后，报地区城乡规划行政主管部门备案。以出让方式取得土地使用权的报备项目，全部采用审查性备案；以划拨方式取得土地使用权的报备项目，采用告知性备案（包含工业园区以出让方式取得土地使用权的报备项目）。
1.地区城乡规划行政主管部门核发建设项目选址意见书的项目。
2.按程序经地、县（市）规划委员会审批，建设用地面积在100亩以上的建设项目。
3.城市总体规划中确定的限建区内建设项目，重要功能地段、重点景观区域的建设项目。
第四条　大营房城区3.6平方公里范围内的建设项目按哈密地区行署《关于进一步加强兵团农十三师大营房城区规划建设和管理工作的通知》（哈行署发〔2009〕107号）要求执行，报市城乡规划行政主管部门备案，市规划行政主管部门负责规划方案的审查、调整及监督实施工作。
第五条　城市、县人民政府所在地镇控制性详规编制涉及下列区域的，应当进行城市设计：
1.城市的公共中心和县人民政府所在地镇的中心区。
2.主要街道两侧、城市出入口和广场周边。
3.城市、县人民政府所在地镇总体规划中确定的重要功能地段、重点景观区域、文物保护区和历史街区。
4.其他影响规划区景观和风貌特色的区域。
城市设计应对设计范围内的总体形态、公共空间、交通系统、开发强度及建筑物的造型、高度、色彩、天际轮廓线等内容提出规划管理要求。
第六条　向地区城乡规划行政主管部门报备项目提交的申请材料，按《核发办法》相关条款执行，报备期限为县（市）规划行政主管部门核发建设工程规划许可证后30天内完成。大营房城区项目报备由市规划行政主管部门确定。
第七条　地区城乡规划行政主管部门对提交的审查性备案项目按下列程序进行审查，并做出书面告知（告知书以自治区城乡规划行政主管部门统一格式为准）。
1.是否存在违反城市、县人民政府所在地镇总体规划的。
2.是否存在违反控制性详规、各专项规划、修建性详规或选址意见书确定的规划条件。
3.是否存在不符合国家和自治区有关技术标准、规范的强制性要求。
4.是否存在不符合地方规划管理规范性文件要求。
5.是否存在申请项目位于城市重要地块、主次干道交叉口和广场周边的，外立面造型、风格、色彩、高度、灯饰等不符合该地块控制性详规中城市设计明确提出的规划管理要求。
6.是否存在建设项目分期实施的，规划许可机关未对同步建设的各类管线、避难场所、消防通道、配套公建、绿化设施提出有效 的规划要求的。
7.是否存在规划许可机关未按法定程序依法变更、调整规划的。
第八条　规划许可机关对备案审查提出的修改意见应当于2个月内修改完毕，重新上报备案。
第九条　地区城乡规划行政主管部门对未按本规定备案的，责令规划许可机关报备；对违反第七条审查内容规定的，责令规划许可机关限期改正或撤销许可。因限期改正或撤销规划许可给当事人合法权益造成损失的，由规划许可机关予以赔偿。
第十条　本规定未尽事宜按《核发办法》相关条款执行。
第十一条　本规定由地区建设局负责解释。
第十二条　本规定自下发之日起施行。