陕西省西安市人民政府


西安市人民政府关于印发西安市自然灾害救助应急预案（试行）的通知


市政发〔２００２〕１８２号　２００２年１２月１３日

《西安市自然灾害救助应急预案》（试行）已经市人民政府研究同意，现印发你们，请届时遵照执行。


西安市自然灾害救助应急预案（试行）

为提高自然灾害应急反应能力，建立和完善自然灾害救助体制，最大限度地减轻自然灾害造成的损失，提高救灾工作整体水平，根据民政部关于制定救灾应急预案的有关要求，结合我市实际，制定本预案。
本预案所称自然灾害，是指洪涝、干旱、地震、滑坡、泥石流、低温冷冻、病虫害等自然灾害。根据国家救灾工作方针和救灾工作分级负责的体制，自然灾害按照不同的等级实行各级政府分级管理，各部门分工负责，军队积极参与，当地政府为主，上级政府为辅，统一组织自然灾害应急救助工作。
一、自然灾害的等级划分
根据自然灾害危害程度，一般划分为小灾、中灾、大灾和特大灾害四个等级。
（一）中、小自然灾害一般为一个市范围内发生的一次灾害过程造成以下后果：
１洪涝、风雹灾害：成灾人口在１０万人以下；因灾死亡人口在３人以下；倒塌房屋在１０００间以下；被困人口在２００人以下；需要紧急安置人口在５００人以下；无家可归人口在２００人以下；农作物成灾面积２万公顷以下。
２干旱：西安市辖区内连续５０天、降水少于常年不超过５０％、蓄水比常年同期减少不超过１５％；因灾造成３万以下人口、８万头以下牲畜饮水困难。
３地震：发生４０—４９级地震，造成一定数量的人员伤亡和经济损失。
４滑波、泥石流灾害：死亡人数３人以下。
（二）大规模自然灾害一般为市内发生的一次灾害过程造成以下后果：
１洪涝、风雹灾害：成灾人口在１０—１００万人；因灾死亡人口在３—３０人；倒塌房屋在１０００—１万间；被困人口在２００—５００人；需要紧急安置人口在５００—３０００人；无家可归人口在２００—５０００人；农作物成灾面积２—５万公顷。
２干旱：西安市辖区内连续５０天、降水少于常年５０—７０％、蓄水比常年同期减少１５—２５％；因灾造成３—１０万以下人口、８—３０万头以下牲畜饮水困难。
３地震：发生５０—５９级地震，死亡人数３０人以下，市内发生４５—５５级地震。
４滑波、泥石流灾害：死亡人数４—３０人。
（三）特大自然灾害指省内发生的一次灾害过程造成的以下后果：
１洪涝、风雹灾害：成灾人口在１００万人以上；因灾死亡人口在３０人以上；倒塌房屋在１万间以上；被困人口在５００人以上；需要紧急安置人口在３０００人以上；无家可归人口在５０００人以上；农作物成灾面积５万公顷以上。
２干旱：西安市辖区内连续５０天、降水少于常年７０％以上、蓄水比常年同期减少２５％以上；因灾造成１０万以上人口、３０万头以上牲畜饮水困难。
３地震：发生６级地震，死亡人数超过３０人，市内发生５５级以上地震。
４滑波、泥石流灾害：死亡人数超过３０人。
（四）其它灾害等级参照上述条件划分。
二、救灾应急组织机构和主要职责
（一）市政府成立由市政府领导、西安军分区及有关方面负责人任指挥长、副指挥长的市救灾应急指挥部。成员单位有：西安军分区、武警西安支队、市民政局、市财政局、市计委、市经委、市公安局、市水务局、市粮食局、市卫生局、市交通局、市建委、市农业局、市国土房管局、市地震局、市药监局、市教育局、市委宣传部、市广电局、西安供电局、省电信公司西安市分公司及重灾区所在区、县。
（二）市救灾应急指挥部办公室设在市民政局，办公室下设综合联络组、灾情信息组和灾情核查组。市政府有关部门设立救灾应急机构，负责本部门的救灾应急工作，并派出联络员参加指挥部办公室工作。
市救灾应急指挥部办公室主要任务及职责：
１向各工作组传达救灾指挥部的工作指令并监督落实；
２收集各工作组的工作进展情况，及时向救灾指挥部汇报工作进度；
３及时收集、评估灾情，向上级有关部门汇报灾情和救灾工作情况；
４负责灾情和救灾工作信息发布；
５负责处理指挥部日常事务，办理救灾指挥部交办的其他事项。
（三）救灾应急指挥部成员单位职责：
市计委：负责因灾损毁工程修复的投资计划安排；
市经委：负责协调工交、商贸系统的抢险救灾工作；
市水务局：负责排涝工程的行业管理，负责所辖水库、河道工程安全运行，组织防洪工程抢险工作及水利水土保持设施的损毁修复；
市公安局：负责维护灾区社会治安；
市民政局：负责统计核定灾情，统一发布灾情，管理、分配救灾款物并监督使用，保障灾民的基本生活；组织指导救灾捐赠活动，负责接收和安排国内外社会各界提供的紧急援助；
市财政局：负责列支自然灾害救济事业费预算，及时下拨救灾资金；
市地震局：负责对地震、滑坡、崩塌、泥石流等灾害的勘查、监测和预防；
市经委、西安供电局：负责修复因灾损毁各类电力设施，保障灾区的电力供应；
市交通局：负责优先运送抢险、救灾、防疫等人员、物资和设备，及时组织修复水毁道路，保障交通运输畅通；
省电信公司西安市分公司：负责组织协调电信运营企业尽快恢复因灾损坏的通信设施，保障救灾通信畅通；
市气象局：负责监测天气形势，及时提供天气预报和雨情；
市卫生局：负责灾区的卫生防疫和医疗救护工作；
市药监局：负责向灾区提供、捐赠药品、医疗器械的检验工作；
市农业局：负责灾区农业救灾、生产恢复工作；
新闻、宣传部门：负责防汛法规、政策的宣传，及时准确报道灾情、抢险救灾工作等信息；
人民解放军和武装警察部队担负抢险救灾、营救群众、转移物资及执行重大救灾措施等任务。
西安市红十字会、西安市慈善协会等社会团体视灾情大小通过中国红十字会、中华慈善总会等向国际社会对口组织发出提供救灾援助的呼吁；接收和安排境外对口组织对灾区的紧急救援。
三、灾害应急救助反应
（一）中、小灾应急救助反应。
中、小型自然灾害发生后，有关区、县人民政府立即采取应急行动并向市政府报告，市政府视情况做出应急反应。
１区、县人民政府的应急行动。
（１）及时了解灾情，研究确定应急规模，成立救灾工作指挥部，启动中、小灾害应急救助反应预案。
（２）迅速组织乡镇政府、有关部门和基层组织按照预定方案，紧急转移受困灾民，妥善安置无家可归人员。
（３）根据救灾工作的需要，在本行政区域内动员社会各界开展救灾捐赠活动，也可向市政府及有关部门提出救援申请。
（４）区、县民政部门在灾后要迅速派出工作组开展查灾工作，核定受灾群众生活困难情况，及时发放救灾款物，妥善安置灾民生活。
２市政府的应急反应。
（１）市民政局及时向市政府和上级业务部门报告灾情，提出灾害评估意见和应急工作建议。
（２）市政府领导主持召开有关部门会议，通报灾情，研究部署救灾工作事宜。
（３）市民政局要组织工作组赶赴灾区，对灾害损失和群众生活困难情况进行核查，检查指导群众生活安排工作。
（４）市政府视情况派工作组赴灾区指导、协调救灾工作，慰问受灾群众。
（二）大规模自然灾害应急救助反应。
１区、县人民政府的应急行动。
（１）迅速了解灾害损失及群众生活困难情况，并按规定报告市政府及市民政局。
（２）成立救灾工作指挥部，实施应急救助反应预案。迅速组织各级政府和基层组织按照预定方案，紧急转移受困灾民，妥善安置无家可归人员。
（３）在本行政区域内组织动员社会各界开展救灾捐赠活动，向市政府及有关部门提出救援申请。
（４）区、县民政部门在灾后要迅速派出工作组开展查灾救灾工作，核定受灾群众生活困难情况，及时发放救灾物资和救灾款，妥善安置群众生活。
２市政府的应急反应。
（１）启动大规模自然灾害应急救助预案，成立市救灾工作指挥部，统一指挥救灾工作。
（２）市救灾工作指挥部立即召开紧急会议，听取灾情及群众生活情况的汇报和应急工作建议；研究确定向重灾区派出救灾工作组；及时向省政府及省民政厅报告灾情并请求支援。
（３）市救灾工作指挥部各成员单位根据市政府、市救灾工作指挥部的要求，依据本应急预案规定的职责迅速开展工作，并立即抽调人员奔赴灾区开展救灾工作。
（三）特大自然灾害应急救助反应。
１灾区所在地的区、县人民政府，应紧急投入抢险救灾，最大程度地减轻灾害损失和人员伤亡；收集和汇总灾情，及时向市救灾工作指挥部报告。
２市政府立即成立救灾工作指挥部，按本预案中特大自然灾害应急救助反应程序，统一组织领导灾区的应急救助工作，全力开展人员抢险，组织动员全市社会各界开展救灾捐赠活动，请求省政府和有关部门进行紧急支援。
四、备灾工作
（一）制定灾民紧急转移安置预案。区、县人民政府，要结合本地实际，参考历史灾情，认真组织有关部门和专家研究制定当地发生较大自然灾害时灾民紧急转移安置预案，落实好转移路线、安置途径。
（二）加强民政救灾部门建设。各级人民政府要切实保证救灾工作经费，配备专用救灾车辆和通讯工具，确保救灾通信网络畅通。
（三）建立救灾指挥系统和救灾物资储备制度。区、县人民政府要建立健全救灾指挥系统，预案启动时救灾指挥部要迅速进驻并对救灾工作实施统一指挥。建立市救灾物资储备仓库，专项储备必要的救灾专用物资。
（四）加强基层救灾人员的培训工作。市民政局定期举办基层灾害管理人员培训班，提高其业务素质。市、区、县救灾指挥系统不定期地进行救灾应急反应演习，以检验各级救灾系统的紧急反应能力。
五、其他事项
（一）市政府有关部门、区县人民政府应参照本预案，从实际出发，制定应急救助预案；
（二）本预案适用于灾害发生后的应急阶段；
（三）其它自然灾害的应急救助参考本预案开展工作；
（四）本预案经市政府批准后实施。本预案由市民政局督促检查并负责解释。

　　内容摘要：刑法的目的解释方法被认为是“刑法解释方法之冠”，在司法实践中，对维护刑法的正义性价值有极其重要的作用。刑法目的解释方法中对于目的的确定应考虑刑法的基本原则、内容和功能。虽然刑法的目的性解释方法具有重要的作用，但是这一解释方法具有较大的灵活性和弹性，因此风险也就更大，所以必须对刑法的目的性解释方法进行限制。限制的内容主要包括要考虑刑法文本的明确规定，不能破坏刑法文本的统一性和协调性；要考虑现时的刑事政策，这是法律和社会发展相协调的必然要求；除此之外，还要考虑刑法的目的性解释与其他几种刑法的解释方法的关系，目的解释方法也受到其他几种刑法解释方法的限制。

　　关键词：目的解释方法　目的　限制　结论效力

　　刑法解释是连接刑法文本与刑事案件裁决的桥梁，“徒法不足以自行”，刑事案件发生之后，必须经由刑法解释，才能使刑法文本具体适用到个案当中，进而发挥刑法的作用。刑法解释需要借助一定的解释方法才能实现，虽然刑法解释方法具体包括哪些内容在学界存在较多的观点，但主要的刑法解释方法包括文义解释、体系解释、历史解释、目的解释和合宪性解释得到了大多数学者的认同。在刑法具体解释方法中，目的解释具有重要的作用，有学者认为，“自20世纪以来，目的解释方法逐渐超越传统的文义解释、体系解释、历史解释而逐渐成为最受青睐的解释方法。”刑法目的解释方法中的目的如何确定，刑法目的解释方法的限制以及用刑法目的解释方法所得结论的效力还需要进行进一步的研究。

　　一、刑法目的解释方法的语义分析

　　刑法的目的解释方法属于法律解释方法当中的一种，对于法律解释方法的分析有助于理解刑法的目的解释方法。对于法律解释的问题，我国的研究相对比较成熟。法律解释是对于法律文本的意思的理解和说明。“法律文本”是指法律法规的“法律条文”；“意思”就是所谓的“含义”与“意义”，包括内涵和外延两个方面；“理解”就是解释者对于法律文本意思的内心把握；“说明”就是对于理解的结果的外在展示。如此，法律解释就是法律解释者对于法律文本的意思的理解通过某种方式展示出来。法律解释有两种类型，第一种类型是指立法层面的法律解释，是指有权国家机关按照法定程序对于法律进行的官方的正式解释，包括立法解释、司法解释和行政解释。第二种类型是指法律思维层面的法律解释，是指法官在法律适用过程中对于法律的理解和说明。广义的法律解释包括上述两种类型，而狭义的或者说是典型意义的法律解释仅指第二种类型，即思维活动层面的法律解释。本文选取典型意义上的法律解释的含义，并以此来论述刑法的目的解释。刑法解释是指法官在适用刑法的过程中对刑法文本的理解并以刑事案件裁决理由说明的形式展示出来的解释。这里的刑法文本包括刑法典和相关的刑事法律规范的文本形式。刑法解释需要借助于一定的方法，具体方法包括文义解释方法、体系解释方法、历史解释方法、目的解释方法以及合宪性解释方法。刑法目的解释方法是指法官在适用刑法的过程中，从刑法的现时的根本目的出发对于刑法文本的理解，并以刑事案件裁决理由说明的形式展示出来的解释方法。

　　二、刑法目的解释方法中文本的目的确定

　　刑法的目的解释方法被认为是刑法解释方法之冠，在司法实践中，特别是在处理疑难复杂案件的过程中，发挥了重要的作用。但相对于其他刑法解释方法，刑法目的解释方法是较难把握的，尤其是刑法目的解释方法中刑法文本的目的如何确定，是运用这种方法的前提性问题，必须予以认真的分析和研究。刑法目的解释方法中对于目的的确定应考虑刑法的基本原则、内容和功能。只有综合这些方面才能正确地确定刑法文本的目的，进而运用刑法目的解释方法，解决司法实践中的现实问题。

　　（一）刑法基本原则与刑法目的解释的目的确定

　　刑法的目的解释方法和刑法的其他解释方法都要在刑法的基本原则范围内，这是刑法解释的基本要求，所以刑法目的解释中需要解释的文本的目的确定要以刑法基本原则为依托。

　　刑法的基本原则包括罪刑法定原则、适用刑法人人平等原则和罪责刑相适应原则。罪刑法定原则即法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚，但是罪刑法定原则和刑法解释并不矛盾，因为即使是法有明文规定的情况下，也不可避免地要进行解释，机械地适用罪行法定原则反而是对这一原则的违反。罪刑法定的形式主义和罪刑法定的实质主义的论争以及学界对罪刑法定实质主义的认同都说明了刑法的目的解释并不被罪刑法定原则排斥，而恰恰是罪刑法定原则的要求。刑法目的解释要考虑罪刑法定原则，是为了限制目的解释过程中任意地确定刑法文本的目的，防止刑法目的解释的随意性。罪刑法定原则是疑难复杂案件定性处罚过程中必然考虑的原则，而罪行平等原则和罪行均衡原则虽然在刑法解释过程中也要考虑，但二者较罪刑法定原则在确定刑法目的解释方法的解释目的时，作用没有那么明显，因此本文暂不去详细论述。

　　（二）刑法内容与刑法目的解释的目的确定

　　罪刑法定原则是确定刑法目的解释方法中的目的的基本要求，但是在具体适用这一解释方法时，面对的是具体的个案和具体刑法文本的对应，因此，刑法文本的具体内容是确定解释目的的主体。刑法分则共设置了十类罪，分别是危害国家安全罪、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、危害国防利益罪、渎职罪和军人违反职责罪。总体上的十种犯罪类型的目的是惩罚犯罪、保护人民，但国家设置十类罪的目的各不相同，如危害国家安全罪设置的目的是保护国家安全，惩罚危害国家安全的行为。十类罪中对每一具体个罪的设置的目的也不相同，如《刑法》第213条规定假冒注册商标罪：未经注册商标所有人许可，在同一种商品上使用与其注册商标相同的商标，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。其中“相同”的含义是什么，需要进行解释，如果按照文义解释的方法，那么可能会把“相同”解释为完全的相同，但实际上这种解释方法是不能完全达到设置此的目的的，这时就需要用目的解释的方法。设置假冒注册商标罪的目的一方面是为了保护消费者，使消费者不至于在购买商品的过程中受到限制，另一方面是为了维护商标所有者的产品声誉。如果把注册商标看做是完全相同的商标，那实践中出现的与注册商标非常相似，在视觉上混淆消费者的假冒注册商标就得不到法律的规制，而这样的注册商标与完全相同的注册商标一样，都损害了消费者和注册商标所有人的利益。因此，这一条款必须设置假冒注册商标罪的目的的角度运用刑法目的解释方法解释“相同”的含义，那些虽然不是和注册商标完全相同的但足以导致人们视觉上的混淆即在视觉上无差别的假冒注册商标同样可以认定为假冒注册商标，构成假冒注册商标罪。可见，确定刑法目的解释方法的目的要具体考虑刑法分则中个罪设置的目的，也就是要考虑刑法文本的内容。具体方法可以首先考虑每一具体个罪的目的是什么，如果未能达到解释的目的，可以进一步考虑设置十类罪的目的以及刑法设置的总体目的，按照这样的确定方法，可以有效地确定需要解释的刑法文本的目的，进而运用刑法的目的解释方法。

　　（三）刑法功能与刑法目的解释的目的确定

　　刑法的功能同样可以帮助确定刑法目的解释方法中的目的。关于刑法的功能有哪些,学者之间的看法并不一致，主要的观点有：两功能说、三功能说、四功能说、多功能说。笔者认为，两功能说具有更大的涵盖性，即刑法的功能包括保护社会和保障人权。保护社会是从惩罚犯罪的角度来说的，保障人权是从限制国家刑罚权的角度来说的。刑法作为公法，一方面，利用国家刑罚权打击犯罪，保护社会的安全，维护社会的稳定和正义，另一方面，用孟德斯鸠的话来说，一切有权力者都容易滥用权力，直到遇到边界为止。国家刑罚权是一种公权力，也必须对刑罚权进行限制。刑法保护社会和保障人权的功能是我们进行刑法目的解释，确定刑法文本目的时应予考虑的因素，忽略两功能当中的一个方面，都不利于刑法目的解释所得结论的有效性。当然，刑法功能对于刑法目的解释方法的目的确定是宏观上的指导作用。

　　三、刑法目的解释方法的限制

　　刑法目的解释方法是刑法解释方法中运用最广泛的方法，文义解释、体系解释和历史解释方法得出的结论都需要接受目的解释方法的检验，其重要作用不言而喻。另一方面，刑法目的解释方法具有更大的灵活性和弹性，虽然解释的原则强调客观性，但是由于目的不易确定性，不可避免的会加入一些主观的影响，因此，对目的解释方法要进行一定的限制，防止目的解释方法的滥用。

　　（一）罪刑法定原则的限制

　　在确定解释刑法文本目的的过程中要受到罪刑法定原则的限制，在具体适用目的解释的时候同样要受到罪刑法定原则的限制。刑法的目的解释不能超出罪刑法定原则，实践中，最为典型的例子就是刑法禁止类推适用，禁止法溯及既往，禁止绝对的不定期刑。实质主义的罪刑法定原则是现代刑法法治的生命，刑法目的解释方法必须遵循这一原则。

　　（二）刑法规范的限制

　　刑法规范限制包括刑法整体规范体系的限制和具体规范的限制。适用刑法目的解释方法要注意与刑法整体规范体系相协调，也要与具体规范相协调。试举一例说明：《刑法》第133条规定：“违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；交通肇事后逃逸或者有其他特别恶劣情节的，处3年以上7年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，处七年以上有期徒刑。”在这里，我们来具体分析一下交通肇事罪中“因逃逸致人死亡”。因逃逸致人死亡包括过失和故意致人死亡两种情况，需要明确的是因逃逸故意致人死亡是属于交通肇事罪还是属于故意杀人罪，实务界一般赞同故意杀人罪的定性，笔者亦持相同观点。刑法设置交通肇事罪和故意杀人罪的目的是不相同的，如果把因逃逸故意致人死亡的情形解释按交通肇事罪的设置目的进行解释，必然会导致刑法目的解释的混乱和不协调，也会导致刑法规范本身的矛盾，因此，刑法目的解释要考虑刑法规范本身的限制。

　　（三）刑事政策的限制

　　无论是广义的有权机关的刑法解释，还是本文讨论的刑法适用解释，都要受到党和国家刑事政策的指导，要符合刑事政策的要求。陈兴良教授认为：“刑事政策对于刑法的制定与适用都有着直接的指导意义。”作为刑法解释方法之一的刑法目的解释方法同样要受到刑事政策的限制。随着社会的发展，党和国家会制定相应的刑事政策，刑法目的解释方法是在刑法适用过程中的一种价值判断的过程，这种价值判断所依据的标准应该是一定时期的刑事政策。法官在运用刑法目的解释方法时，应自发地把刑事政策与目的解释相结合，不能违背刑事政策。实践当中，与构建和谐社会相协调，党和国家确定了宽严相济和“两个效果（社会效果和法律效果）相统一”的刑事政策，因此，法官在运用目的解释方法时，要考虑与社会发展相适应，与国家、集体和人民利益相符合的重要刑事政策。

　　（四）其他刑法解释方法的限制

　　刑法目的解释方法运用广泛、地位重要，但同时也受到其他解释方法的限制，尤其是文义解释和合宪性解释对目的解释的限制。刑法文义解释是探寻刑法文本的可能含义，目的解释要在文本的可能含义的范围内进行，而不能超出刑法文本的可能含义，否则就违反了罪刑法定的原则。目的解释同样受到合宪性解释的限制，任何一种解释方法最后都要受到合宪性解释的检验，如果运用目的解释方法得出的结论违背了宪法的内容、原则和精神，那这种结论就是无效的，可见，刑法目的解释要受到合宪性解释的限制。

　　四、刑法目的解释方法所得结论的效力