论我国行政问责制度的完善

傅美容


摘 要：行政问责制是现代政府强化和明确责任、改善政府管理的一种有效制度，是构建和谐社会、建设责任政府的必然要求。行政问责制的推行和完善，对于提高政府管理水平，建设责任政府，建立一套有效的权力运行和制约机制等具有重要的意义。目前，我国行政问责制建设已取得了一些明显成效，但是从我国目前行政问责制的制度建设和实施的情况看，还存在较多的问题。分析我国行政问责制存在的问题，思考和寻求完善对策，对责任政府的构建具有十分重大的现实意义。

关键词：行政问责制度；行政责任；责任政府；政府责任


　　近年来，我国政府秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的执政理念，积极推行行政问责制，这已成为我国社会及境外媒体高度关注并令人鼓舞的焦点话题。行政问责制最初是作为应对公共危机的应急措施而步入我国政治生活的，2003年“非典”期间的高官撤职，引发了一股“问责风暴”，之后，全国许多城市先后出台并全面实施行政问责制。随着我国政治文明的不断向前发展，行政问责制正逐步从政府管理中的一种应急措施变成现代政府管理手段。

一、行政问责制度的基本内涵及价值理念

（一）行政问责制度的基本内涵

　　行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。[ 王莉花，张善喜：《浅析行政问责制的内涵及其价值理念》，载《宜宾学院学报》2006年第4期，第39页。]行政问责意味着问责主体对政府机关及其公务人员的不当行政行为进行质疑并追究责任，对不当履行职责和义务的政府首长、行政领导，乃至普通公务员实施质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等惩戒措施，作出党纪政纪处分，直至移送司法机关依法处理。它不仅要求犯错违法要追究，而且公务员能力不足、推诿扯皮等官僚主义作风，甚至公众对政府及其行为的合理怀疑等方面都要追究责任。行政问责制的内涵主要包含以下几个方面:

1.行政问责的主体，是指“由谁问”

　　行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。异体问责较之于同体问责，更具有约束力和公信力。

2.行政问责的客体，也称问责的对象，是指“向谁问”

　　行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员。

3.行政问责的范围，是指“问什么”

　　不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责，不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责，问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围，不仅对犯错违法要追究，甚至连能力不足、有损政府形象的小节等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入问责的范围之内。

4.行政问责的程序，是指“如何问”

　　行政问责必须依照法定程序进行，涉及质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方面面的程序要求，如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。

5.行政问责的责任体系

　　政府机关及其公务员承担责任有四个层面:一是政治责任，即向执政党和权力机关负责；二是行政责任，即向上级行政机关和行政相对人负责；三是道德责任，即向受害者和公众负责；四是法律责任，即向相关法律规范负责，承担法律制裁后果。

6.行政问责的后果

　　行政问责的后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。总之，行政问责制作为系统化的政府治理规范，明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。需要强调的是，行政问责制是有效实现政府责任，建立和完善责任政府，实现依法治理，进而构建和谐社会的必由之路、理性选择。

（二）行政问责制度的价值理念

　　行政问责制度是在政治学、公共行政学以及法学等诸学科的理论基础上产生的一种新的责任追究制度，它有其内在的价值理念。

　　首先，行政问责制的基本价值理念是政府及其公务员对人民负责，构建服务政府，即实现“对上负责”到“对下负责”的转变。行政问责制的全部正当性在于“权为民所授”。根据人民主权原则，国家权力的本源在于人民。政府及其公务员必须处于人民的监督之下，一切政策和行为也必须以人民的意志为归属，即以民为本，对人民负责。行政问责制作为一种控制行政权力滥用和扩张的民主诉求和政治制度，其产生便是这种理念的逻辑结果。

　　其次，行政问责制的核心价值理念是政府及其公务员承担责任，构建责任政府。从实质意义上讲，一个政府只有在其能够保障社会利益，促进社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合理、合法的。因此，代议民主政府在本质上也是责任政府。权力和责任是行政系统中两个最基本的概念。承担责任，是现代政府应具备的首要品质，也是当代政府一个非常明显的特征。对于政府及其公务员来说，责任是第一位的，权力是第二位的。权力是尽责的手段，责任才是其真正属性。责任政府意味着政府及其公务员应积极地对立法机关及其制定的法律负责，很好地回应、满足和实现民众的正当要求，负责任地行使权力。只有对民众负责且权力受到限制的政府才是责任政府。在责任政府理念之下，行政责任与行政权力是对等的、平衡的，政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。而行政问责制秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，突出了公共行政管理中行政权力与行政责任之间的一致性，其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的行为，也将着力强化“无功便是过”的新为官之道。可见，行政问责制正是现阶段构建责任政府的关键和题中之义。

国务院


国务院中央军委批转全国拥军优属拥政爱民工作领导小组民政部总政治部全国拥军优属拥政爱民工作会议纪要的通知

国发〔2004〕15号



各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构,各军区、省军区、各军,各军兵种、各总部、军事科学院、国防大学、国防科学技术大学,武警部队(军级以上单位):
现将全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、民政部、总政治部《全国拥军优属拥政爱民工作会议纪要》批转给你们,请结合实际,认真贯彻执行。
拥军优属、拥政爱民是我党我军我国人民的优良传统和特有的政治优势,军政军民团结是中国革命和建设事业取得胜利的重要保证。进一步做好新形势下的双拥工作,加强军政军民团结,对于维护国家安全、统一和社会政治稳定,保证改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行,实现全面建设小康社会的宏伟目标,推进国防和军队建设,具有重大而深远的意义。《全国拥军优属拥政爱民工作会议纪要》系统总结了十多年来双拥工作的经验,对新形势下开展双拥工作的指导思想、基本任务、创新发展和组织领导提出了明确要求,是当前和今后一个时期开展双拥工作的基本依据。地方各级人民政府和全军各部队,要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,站在国家长治久安和民族兴旺发达的高度,把双拥工作作为事关全局的战略任务来抓,不断巩固和发展军政军民同呼吸、共命运、心连心的大好局面,为促进国家改革发展稳定和军队现代化建设做出新的贡献。

全国拥军优属拥政爱民工作会议纪要

全国拥军优属拥政爱民工作领导小组　民政部　总政治部
(二○○四年一月九日)

经国务院、中央军委批准,全国拥军优属拥政爱民工作领导小组(以下简称全国双拥工作领导小组)、民政部、总政治部于2004年1月,在北京召开了全国拥军优属拥政爱民工作会议。会议以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六大精神,总结交流了1991年全国双拥工作会议以来的经验,研究部署了当前和今后一个时期的双拥工作任务,命名表彰了双拥模范城(县)、双拥模范单位和个人。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝代表党中央、国务院、中央军委作了重要讲话。中共中央政治局委员、国务院副总理、全国双拥工作领导小组组长回良玉作了拥军优属拥政爱民工作报告。北京市人民政府、山东省人民政府、南京军区、空军等军地单位在会上介绍了做好新形势下双拥工作的经验。全国双拥工作领导小组全体成员,各省、自治区、直辖市双拥工作领导小组负责同志,解放军四总部和各大单位、武警部队领导,双拥模范城(县)、双拥模范单位和个人代表等600余人出席了会议。
会议指出,拥军优属、拥政爱民,是在中国共产党领导下我国亿万军民的伟大创造,是我党我军我国人民的优良传统和特有的政治优势。党的三代领导核心始终高度重视双拥工作。毛泽东同志作出了“兵民是胜利之本”的精辟论断,亲自倡导和推动了双拥运动。邓小平同志提出军民一致的原则不能变,亲自倡导了军民共建社会主义精神文明和创建双拥模范城(县)活动。江泽民同志强调,要像爱护眼睛一样爱护军政军民团结,巩固和发展同呼吸、共命运、心连心的新型军政军民关系。党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央明确提出,要加强国防教育,增强全民国防观念,广泛深入开展双拥共建活动,加强军政军民团结,形成国防建设和经济建设相互促进、协调发展的机制。十多年来,在党的军政军民团结思想理论指引下,双拥工作在继承优良传统的基础上创新发展,取得了历史性成就。以爱国主义为核心的国防教育深入人心,军民共建和创建双拥模范城(县)活动蓬勃开展,双拥政策法规制度不断完善,军地相互支持与协作更加有力。双拥工作所形成的坚强的军政军民团结,在关系国家主权、安全和统一的重大事件面前,在抗御洪水、地震、森林大火等严重自然灾害的紧急关键时刻,在推进改革开放和现代化建设的伟大事业中,发挥了极其重要的作用。特别是在1998年抗洪抢险、2003年抗击非典和淮河特大洪水的斗争中,广大军民密切配合,顽强拼搏,共同创造了人类历史上战胜自然灾害和重大疫病的奇迹。
会议强调,进入新世纪新阶段,我们正在全面建设小康社会,完善社会主义市场经济体制,推进中国特色军事变革,现代化建设的任务更加光荣而艰巨。这既为双拥工作提供了新的发展机遇,也对双拥工作提出了更高的标准和要求。双拥工作要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻十六大精神,紧紧围绕全面建设小康社会,以增强经济实力、国防实力和民族凝聚力为目标,以维护社会稳定、促进经济发展、推进军队现代化建设为重点,完善政策法规体系,创新群众性活动方式,建立协调顺畅的运行机制,与时俱进抓好各项任务的落实,巩固和发展军政军民团结,为国家改革发展稳定和军队现代化建设提供可靠有力的保障。
一、充分认识新形势下加强军政军民团结的极端重要性
我党我军我国发展的历史充分证明,无论是战争年代还是和平建设时期,双拥工作都是一项带有全局性、战略性的工作,军政军民团结始终是我们战胜困难、夺取胜利的重要法宝。当前,国际局势仍处在深刻复杂的变化之中,局部动荡和地区冲突时有发生,恐怖主义、霸权主义、国际犯罪活动对人类和平与发展构成严重威胁,以综合国力为标志的国际竞争日趋激烈。国内改革发展进入关键时期,面临不少突出的矛盾和问题。我们要战胜前进道路上的种种困难和风险,完成祖国统一大业,实现全面建设小康社会的宏伟目标,更加需要全党全军全国人民紧密团结,更加需要亿万军民齐心协力不懈奋斗。在党的领导下,把军政军民团结的伟大作用充分发挥出来,把广大军民同心同德干事业的积极性充分调动起来,就没有克服不了的困难,我们的事业就会无往而不胜。地方各级人民政府和部队领导机关一定要站在国家长治久安和民族兴旺发达的高度,把双拥工作作为一项事关全局的战略任务,一如既往地重视双拥、支持双拥、推动双拥。
二、深入进行以爱国主义为核心的国防教育和双拥宣传教育
国防观念和双拥意识,是建设和巩固国防、增强军政军民团结的思想基础。要认真贯彻国防教育法,广泛开展以爱国主义为核心,以拥军优属、拥政爱民光荣传统为重要内容的宣传教育,引导广大人民群众牢固树立“没有一个人民的军队,便没有人民的一切”的思想,把支持国防和军队建设作为义不容辞的责任;引导部队官兵牢固树立“军队打胜仗,人民是靠山”的思想,充分认识人民军队源于人民、服务人民的本质,不断强化广大军民的国防观念和双拥意识,自觉为双拥工作尽一份责任、出一份力量。要把国防教育和双拥宣传教育纳入国民教育体系和部队教育计划,完善组织机构,制定规范统一的教育纲要。以领导干部和大中小学生为重点,抓好不同层次人员的教育。积极开展全民国防教育日、军营一日等活动,充分发挥新闻媒体和国防教育基地功能,增强教育的影响力和实效性。
三、围绕实现全面建设小康社会目标加强军地协作
实现全面建设小康社会的宏伟目标,需要党政军民的共同努力。全军和武警部队要按照中央军委的部署要求,围绕实现国家全面、协调和可持续发展,研究制定参加和支持全面建设小康社会的规划。集中力量援建国家重点工程,主动承担急难险重任务。积极参加西部大开发,支援基础设施建设,参与生态环境治理。发挥人才、技术等优势,支持东北地区等老工业基地的振兴发展。继续开展扶贫帮困,支持“兴边富民”行动。切实做好抢险救灾工作,保护改革开放成果和人民群众生命财产安全。各地区、各有关部门要为部队支援地方经济建设创造必要条件。
要着眼于促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展,扎实开展军民共建社会主义精神文明活动。组织军民共同学习实践“三个代表”重要思想,大力传播社会主义新思想、新道德、新风尚,弘扬和培育民族精神,积极参加创建文明城市、文明村镇、文明行业、文明社区等活动,认真总结经验,宣传典型,不断提高军民共建社会主义精神文明活动的水平。
四、适应中国特色军事变革做好支持军队建设工作
建立强大的军队和巩固的国防,是全党全军全国人民的共同责任。各地区、各有关部门要围绕推进中国特色军事变革,积极配合部队搞好体制编制调整改革,协助做好军事设施保护和人员安置等工作。切实把支持军队现代化建设作为拥军重点,配合部队完成训练演习任务,支持重点军事工程建设,形成军地协调行动、共谋打赢的局面。研究制订支持军队实施人才战略工程措施,多形式、多渠道帮助培养高素质新型军事人才。继续协助部队做好后勤保障社会化工作,搞好基础设施建设,改善战备、训练和生活条件。进行经济建设特别是基础设施建设,要按照“平战结合、军民结合”的要求,充分考虑军事需求,形成国防建设与经济建设相互促进、协调发展的机制。
五、切实把维护社会稳定作为双拥工作重要任务
完成改革发展的各项任务,必须保持社会稳定。要教育广大军民充分认清保持社会稳定的极端重要性,倍加顾全大局,倍加珍视团结,倍加维护稳定。组织军民积极参加民族团结进步活动,搞好党的民族宗教政策的宣传教育,旗帜鲜明地维护社会稳定、维护民族团结、维护祖国统一。引导转业退伍军人珍惜荣誉,发扬传统,自觉维护稳定大局。加强军警民联防,依法维护社会治安秩序。对危害国家安全和社会稳定的突发性事件,部队和地方要密切配合,果断处置,及时消除不稳定因素。军地双方要从维护稳定大局出发,积极预防和妥善处理军民纠纷。对军地历史遗留问题,要认真梳理,尽快解决,防止久拖不决引发纠纷。
六、认真抓好拥军优抚安置政策的落实
拥军优抚安置工作,涉及部队官兵和优抚对象的切身利益,直接关系到军队稳定、国防巩固和社会发展。各地区、各有关部门要采取有力措施,切实抓好落实。坚持计划分配和自主择业相结合,做好军队转业干部安置工作。完善军队离退休干部安置政策,确保政治、生活待遇落实。采取政府安排、自谋职业等多种形式,拓宽城镇退役士兵安置渠道。进一步完善政策,及时妥善安置滞留部队的伤病残人员。坚持行政调配和市场调节相结合,做好随军家属劳动就业工作。坚持国家保障和社会优待相结合,保证老红军、烈属、伤残军人、老复员军人等重点优抚对象的生活水平达到或高于当地群众的平均生活水平,切实做好军人子女入学入托等工作。及时妥善处理部队官兵涉法问题,维护军人及其家属合法权益。
要针对拥军优抚安置工作遇到的矛盾和问题,加强政策法规建设,抓紧修订《军人抚恤优待条例》,起草军人权益保障法等法律草案,力争尽早出台。各地要结合实际,制定地方性法规和有关政策,并加强检查监督,促进拥军优抚安置工作落实。
七、以改革创新的精神推进双拥工作深入发展
双拥工作要永葆生机与活力,必须适应新形势,发扬老传统,开创新局面。要认真分析新形势下双拥工作出现的新情况、新问题,研究加强军政军民团结的新思路、新办法。积极探索新型经济组织和新的社会阶层开展拥军活动的途径和办法,扩大双拥工作的群众基础。组织开展行业拥军、社区拥军,推进双拥工作社会化。把政府行为与社会行为、以情双拥与依法双拥、行政调节与市场调节结合起来,不断完善双拥工作运行机制。进一步完善双拥模范城(县)命名标准,强化激励竞争机制,提高创建活动质量。广泛开展争创双拥模范单位、争当双拥模范个人活动,把拥军优属、拥政爱民的光荣传统发扬光大,变成广大军民的自觉行动。要加强双拥工作的理论研究和舆论引导,力争推出一批有深度、有价值的理论成果,推出一批事迹过硬、时代感强、社会影响大的先进典型,推出一批充分反映双拥实践的文学艺术力作,指导和推动双拥工作不断发展。
八、进一步加强双拥工作的组织领导
双拥工作是一项社会工程,各地区、各有关部门和部队领导机关要高度重视,把双拥工作纳入经济社会发展和部队建设总体规划,摆上重要议事日程,经常分析形势,研究解决重大问题;主要领导对双拥工作要常议常抓,并带头参加双拥活动。各级双拥工作领导小组要认真履行组织、协调、指导双拥工作的职责,领导小组成员单位要结合担负的双拥任务,完善政策规定,抓好工作落实。建立领导小组成员单位报告工作制度,增强履行双拥工作职责的意识。关心、重视和支持各级双拥办建设,配齐配强干部,落实办公经费,完善军地合署办公制度。军地双拥工作职能部门要积极为党政军领导当好参谋,积极主动做好双拥工作。省军区系统要组织协调当地驻军同政府、人民群众之间的联系,做好驻军拥政爱民活动的协调工作。要发扬求真务实的精神,加强对基层双拥工作的指导,建立领导干部双拥联系点制度,推动双拥工作广泛开展和各项任务的落实。