新农村建设中农业补贴制度的反思与重构*
——以利益机制为视角
李长健 黄岳文 李昭畅
作者简介：李长健（1965—），男，湖南湘西人，华中农业大学文法学院教授，武汉大学法学博士生，研究方向：法理学、经济法、国际经济法和“三农”方面问题研究。
（本文发表于《农业现代化研究》2007年第3期）
摘 要：农业是国民经济的基础，是一国最重要的根基产业。我国“十一五规划”提出要逐步完善现有农业补贴政策，保持农产品价格的合理水平，逐步建立符合国情的农业支持保护制度。农业的弱质性决定了农业补贴的重要性和必要性。农业补贴的本质是利益的补贴，其补贴的内容、形式和目的无不体现出明显的利益属性，可以从利益的视角对我国农业补贴制度进行剖析，揭示其存在的本源性问题，并建构良性的利益机制。
关键词：农业补贴；利益；利益机制；利益集团
农业是国民经济的基础，是关系到人民的温饱、经济的繁荣、社会的稳定，乃至国家的独立安全的根基产业。但由于农业生产的周期长、资金周转慢、农产品的需求弹性小，经受着自然风险和市场风险二重影响，其生产效果和经济效益具有较大的不稳定性和难预测性。农业的这些自身特点，决定了农业在现实经济中处于弱势地位，其发展必须依赖于外力的扶持和保护。
在新农村建设中，对于农业的支持与保护是题中之义，而农业补贴是一国政府对本国农业扶持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付，其目的是保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收益。农业补贴是新农村建设中对于农业进行支持和保护的最直接的手段，因为从本质上说，农业补贴是利益的一种让渡和转化，其补贴的内容、形式和目的无不体现出明显的利益属性。本文试图从利益机制的视角对我国农业补贴制度进行分析，揭示其存在的问题，并进一步提出农业补贴改革的思路与建议。
一、制度属性——农业补贴的利益本质
利益是人们为满足生存和发展而产生的对一定对象的客观需求。[1]从哲学上讲，利益是利益主体对客体价值的肯定，它反映客体所满足主体的某种需要。马克思曾经指出：“历史不过是追求自己目的的人的活动而已，而人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”“把人与社会连接起来的惟一纽带是天然必然性，是需要和私人利益。”而“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”。[2]从政治学上看，利益是基于一定生产基础上获得了一定社会内容和特殊性的需要。从本质上来讲，利益是社会主体的需要在一定条件下的具体转化形式，它表现了社会主体对客体的一种主动关系，构成人们行为的内在动力。[3]庞德在论述法的作用和任务时将其界定为“它是人类个别的或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求。”[4] 克格尔则认为，利益不仅是“欲望念头”，而是并且主要是隐藏在法律规范背后的 、部分并行、部分对立的、相互增强或抑制的抽象的社会力量，即创制法律的矢量（Vektoren der Rechtsbildung）。[5]
利益问题是一个关系到人的存在和发展的根本问题，人劳动的最根本的动因就是获取利益。在整个历史的发展中，人们争取的一切都与利益有关，追求利益是人活动的根本目的。人类社会发展的最根本的目标就是为了更好地实现人的利益。新农村建设中农业生产的利益实现具有两个层面：一方面，农业作为关系国民经济命脉的根基产业，其负有保障粮食安全、维护社会稳定、实现社会整体利益的使命；另一方面，从事农业生产的农民，其生产活动的最根本动因和目的就是获取经济利益。农民作为市场经济中的微观个体，同样也有追求自身利益最大化的需要。而农业自身的特点决定了农业的弱质性，自然风险和市场竞争双重制约使得农业部门的生产效率低下，难以实现其生产主体利益的最大化。这样，在新农村建设中出现了社会整体利益和个人利益之间冲突和矛盾，而农业补贴作为国家支持和保护农业的一项政策工具和法律制度，说到底都是对这种利益矛盾和冲突进行协调的产物，其内在地体现着各主体之间一定的利益关系，体现着利益的属性。此外，农业补贴的内容、形式和最终目的也都体现出明显的利益属性。从补贴的内容上看，农业补贴主要包括“黄箱”补贴和“绿箱”补贴，“黄箱”补贴主要有国家对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、固定直接补贴、休耕补贴和反周期补贴等。这些补贴无疑以经济利益为内容，直接体现着国家、农民以及其他市场主体相互之间的经济利益关系。“绿箱”补贴主要包括一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；粮食安全储备补贴；粮食援助补贴；与生产不挂钩的收入补贴；收入保险计划；自然灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业资源储备补贴；农业结构调整投资补贴；农业环境保护补贴和地区援助补贴等。[6]这些补贴主要是从可持续发展的角度对新农村建设的根本性物质产业——农业进行扶持，保证国家、农民长远利益的实现，它们体现的是新农村建设各参与主体之间一种长期的利益关系。从补贴的形式上看，农业补贴分为直接补贴和间接补贴。直接补贴是按照一定的标准（如耕地面积、粮食产量等）对农民进行的直接经济补贴。间接补贴主要是通过在流通领域中对农产品以及农业生产资料的价格支持，以“隐蔽”的方式对农民进行的一种资金补贴。直接补贴和间接补贴都使新农村建设的基础性主体——农民事实上获得了利益，实现了农民的增收。从补贴的目的上看，任何国家的农业补贴都是为了促进农村经济社会发展，保护农业生产者的利益，维持农产品价格的稳定、保证本国粮食的安全，保障国民经济的快速稳定发展，从而最终实现社会整体利益。由此可见，农业补贴作为一项支持保护农业的法律制度，其制度的本质特征、补贴的内容、形式和目的均体现出明显的利益属性，这就为我们从利益机制的角度分析农业补贴制度提供了条件和依据。
二、制度反思——我国农业补贴利益机制的运行现状
利益是相对于一定的利益主体而言的，利益机制是对利益带有原动性的有机系统。没有好的利益机制，利益是无法真正实现和保护的。[7]新农村建设是对现有利益以及未来增量利益的格局重构，在建设过程中，农业补贴将利益主体、利益客体和利益中介（人的活动）等三部分有机结合起来形成的利益机制，成为影响新农村建设中利益分配的的关键性因素。因此，从利益机制的角度对我国农业补贴制度进行透视，剖析其存在的问题，是一条科学的思路。笔者认为，影响农业补贴的利益机制主要有：利益的产生机制、利益的分配机制、利益的代表机制和利益的保障机制。
（一）利益产生机制
利益的产生问题是利益机制的核心问题。农业补贴中的利益产生机制是指利用相关制度依法促使可持续农业利益补贴的产生，源源不断地为扶持农业生产和实现农民的增收提供增量利益补贴。简而言之就是主要指农业补贴的来源和生成问题。而农业补贴是一种典型的准公共产品，自身效益低社会效益高。对于这样的准公共产品，国家应该成为主要的供给主体。因而，农业补贴的产生问题主要取决于国家的政策价值取向和财政转移支付力度。此外，随着市场经济的不断发展，一些社会团体、组织和企业也可以并且应该成为农业补贴的主体，如扶贫慈善机构、农民合作经济组织等，它们对农业补贴的产生发挥着越来越重要的作用。
我国现行的农业补贴制度缺乏引导社会团体、组织和企业等参与农业补贴的机制，补贴几乎由国家财政一力承担，资金来源单一，而且补贴的力度明显不足。总的来看，我国对农业的补贴支出总量较低，绝大多数年份农业支出并未超过财政支出增长比例，财政的实际补贴比率只在2%—3%，递增速度缓慢。具体来看，据农业部产业政策与法规司的数据统计，我国对属于“绿箱”政策补贴支出占农业总产值的比例很低，属于“黄箱”政策补贴范围的农业补贴支出占农业生产总值的比例为1.23%[8]，离WTO要求中国的8.5%国内支持微量允许标准仍有一定的差距。而美国在2002年《农场安全和农村投资法案》中，计划在2002 年至2011年这10年间向农业提供1900亿美元的巨额补贴，欧盟和日本也都通过国内立法对农业实施高额补贴。相比之下，我国在农业补贴政策上的态度仍有待转变，财政支持的力度亟需进一步的加大，应积极采取措施拓宽补贴资金的来源渠道，充分利用“黄箱”补贴的空间，用好“绿箱”政策，以保证农业补贴源源不断地快速产生。
（二）利益分配机制
利益分配机制是与利益产生机制密切联系的。农业补贴利益分配机制的中心是依法合理地对补贴的利益在农民与农民之间、农业组织与农业组织之间以及农民与其他市场主体之间进行合理分配。有限的农业补贴在各主体之间分配的合理与否，直接关系着补贴的实际效果及其作用的发挥。从农业补贴的目的性价值看来，补贴的目的主要是为了保护农民利益，保障粮食安全和维护社会的稳定。从这个目的出发，补贴的利益应该多用在直接促进农民增收和农业发展上。而我国目前农业补贴的结构不科学，导致了补贴利益分配不合理。分析整个农业补贴额的构成，可以看到，我国大量财政补贴用于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等流通领域方面，对于农民的脱钩直接补贴、农业教育、农业技术推广、农业基础设施建设以及调整农业生产结构和组织结构等方面补贴很少，而这些方面却正是改造传统农业，增强农业发展后劲的关键所在。发达国家长期实践也表明，流通领域支持措施（如价格支持等）的补贴效率一直较低，在保障农民收入方面，国家拿出了很多钱，但其中只有一小部分真正能够流到农民手中，大部分都在中间环节被其它市场主体所侵蚀。据经合组织测算，发达国家的价格政策的补贴效率仅仅为25％，即国家补贴1元钱，农民得到的只有0.25元。[9]但这并不意味着流通领域的补贴措施不重要，国家对农产品和农业生产资料的价格支持等措施对农业的稳定发展仍然是必需的，但投入的比例可以适当减少。补贴利益的分配应向直接补贴措施和调整农业生产结构和组织结构等方面适度倾斜，把有限的资源用在恰当的地方，以提高补贴的效率。
（三）利益代表机制
在利益关系日益明显化的当代社会，重大利益关系已经构成社会进一步发展的条件，与此同时，也构成了社会矛盾、社会冲突、社会危机的基础。原有的利益关系均衡被打破，利益群体的形态由隐变显，利益冲突由暗变明，利益差距和矛盾更加明朗，利益群体的利益观逐渐变强，利益冲突亦日益突出。[10]在处理和协调个体之间、群体之间以及个体与群体相互之间的利益冲突时，有制度保障的利益代表机制显得尤为重要。建立并完善农民在农业补贴中的利益代表机制，就是要通过制度安排提高农民的组织化程度，建立能代表农民利益，反映农民意愿的合作组织或利益集团。在西方，利益集团又称利益团体、压力团体、院外活动集团等。Jeffery Berry 认为，利益集团是由抱有某些共同目标并且努力去影响公共政策的个人组成的团体。[11]David Truman也指出，利益集团是一种在其成员所持的共同态度的基础上，对社会上其他集团提出某种要求的集团，如果它向政府的任何机构提出其要求，它就变成了一个政治性的利益集团。[12] 当今社会，利益集团的存在已经是一个不争的事实，在利益博弈和政策博弈上扮演着极为重要的角色。
在农业补贴的过程中，农民的权益之所以在某些方面得不到保护，农民利益之所以存在丧失和被侵蚀的现象，其中主要原因之一是农民利益代表主体缺失。没有能代表自己利益的农业利益集团，单个分散的农民在其他市场主体面前无力维护自己的权益，在利益冲突中往往陷于不利的境地。一些国有粮食部门、企业与广大分散的小农户在争取财政补贴的博弈中处于上风的原因，就是这些部门、企业相对于广大分散的小农户而言，是一个组织性较强、利益比较一致的集团。相反，农民则是一个人数众多、组织性弱、利益不太一致、比较松散的群体，缺乏自己的利益集团来改变对己不利的补贴政策，在政策博弈上处于劣势的地位。此外，利益代表主体的缺失还影响着农业补贴的成本和效率。中国农民人口众多，利益代表主体的缺失使国家与农民之间缺乏一个有效的中介桥梁，信息传导不充分，许多针对农民的直接补贴政策，其运行成本都比较高昂，从而降低了补贴资金的运行效率。可见，通过立法赋予农业行业组织、农民合作组织等农民利益代表主体（利益集团）一定的法律地位，充分发挥它们在农业补贴中的积极作用，对补贴过程中农民权益的维护和补贴效率的提高具有重大的意义。
（四）利益保障机制
法是调整利益关系的，法更是保障和实现利益的重要手段。法以规范的形式将各利益主体的各种社会利益联系起来，通过调整人们的权利与义务而实现对利益的规制，从而保护各利益主体自身合法利益的实现，这就需要建立和完善利益保障机制。[13]农业补贴中利益保障机制的中心是通过制度安排依法保障农民利益的实现，主要包括保障农民的利益不受自然风险、市场风险的威胁和其他市场主体的侵害。当前我国对农业补贴的立法相对滞后，目前为止尚没有一部真正意义上的《农业补贴法》，对补贴过程中农民合法利益的界定比较模糊，以至于当农民的某些利益受到其他市场主体的侵害时往往得不到法律很好的保障。当务之急应加快对农业补贴的专门立法，完善好各项配套法律制度，以保障补贴过程中的农民权益不受侵犯。对于防范农业生产中的自然风险与市场风险，农业保险是一项很好的制度安排。农业保险是现代农业的三大支柱之一。农业作为一个弱质性、低效益、高风险的产业，尤其在加入WTO以后以及我国农业外部环境不断恶化的条件下，农业生产面临着更多的自然和非自然性的风险，农民所赖以生存的经济基础正面临着前所未有的挑战。农业保险在对农业的可持续发展和有效规避农业风险中发挥着十分重要的作用。[14]农业保险具有公共产品的属性，自身效益低、社会效益高，因此需要国家的财政予以支持。农业保险补贴制度是国家对农业保险扶持的制度载体，是农业补贴的重要内容，对保障农业的安全生产和农民的利益有着极为重大的意义。而在我国当前的农业补贴制度中，农业保险的补贴制度仍然缺失，从而使农业保险的发展受到了很大的限制，农业的风险无法得到有效的规避。为此，尽快建立起农业保险的补贴制度，促进我国农业保险的快速健康发展，是我国农业补贴制度改革的一项重要内容。
三、制度重构——我国农业补贴的改革进路
为了适应国际社会的新环境，提高本国农业生产的国际竞争力，增加农民的收入，现阶段，我国应结合社会主义新农村建设的契机，探索适应新时代的农业政策，改革和完善现行农业补贴制度，充分发挥其支持和保护农业生产、保护农民权益的功能。具体说来，可以从以下几个方面进行制度重构。
（一）利益拓源：加大补贴力度，拓宽资源渠道
我国的农业补贴对于扶持农业发展、提高农民收入起到了很大的作用，但相对于弱势的农业产业来说仍远远不足，因此需要国家加大财政转移支付的力度，增加农业补贴资金的绝对量，实现“工业反哺农业，城市支持农村”，促进农村的全面发展。这里要克服“少数人补贴多数人”的错误观点。持该观点的人认为，我国城市化率较低，城市人口少于农村人口，由少数城市人来补贴多数农村人十分吃力，因此，财政转移的力度要严格限制在一定的比例范围内，以保证城市的发展和居民的权益。然而，一个国家能否对农业实现补贴以及补贴的力度大小，主要取决于非农业部门劳动力的国民财富贡献和财政收入贡献能力是否明显超过了农业，需要补贴的农业劳动力数量或土地等生产资料有多少，并不是简单地按照城乡人口比例来衡量。目前我国农业部门与非农部门的发展极不平衡，农业的发展明显滞后，非农部门的国民生产总值已经赶超农业。据有关调查显示，近年来我国农业占GDP份额已下降到15%以下，税收几百亿元，不足财政收入的10%。[15]农业部门与非农部门的发展裂痕为“工业反哺农业，城市支持农村”提供了可能性与必要性，农业的发展需要国家大力扶持，而不是限制财政补贴的力度。此外，针对我国农业补贴资金来源单一的状况，目前应采取措施拓宽资金来源的渠道。可以通过立法逐渐引导一些社会团体、组织和企业等参与到农业补贴的中来，给予它们相关政策上的优惠，充分发挥它们在补贴中的积极作用。还可以将财政补贴和银行信贷支持结合起来，积极发挥中国农业发展银行、农村信用合作组织等政策性金融机构的作用，为广大农户提供信贷支持。
（二）结构调整：改进补贴方式，提高补贴效率
我国目前针对农业的补贴多在流通领域进行，有限的资金没有得到高效的配置，补贴利益往往被中间环节的其他市场主体所侵蚀，补贴效率低下。必须要对补贴方式进行改进，变“暗补”为“明补”。应将流通领域的部分补贴转移到直接生产领域，或直接补贴农产品保护价及与之相关联的仓储建设、保管费用等，将以“暗补”为主的补贴方式逐渐转化为以“明补”为主的补贴格局，让农业生产者直接受益获利，使政府对农业的支持更直接更具体，更能发挥财政对农业补贴的政策功效，提高补贴的政策效率。此外，要明确农业补贴不应是一种“应急措施”，对农业的支持和投入作远景规划是确保农业生产稳定、持续发展的前提，财政对农业补贴政策的根本目的是为了有效的促进农业发展和保障农民收益。应在明确农业补贴的目标的基础上调整农业补贴的结构，增强农业的可持续发展能力。具体说来应该按照WTO规则，减少或逐步取消“黄色补贴”，选择以“绿色补贴”为主的补贴措施。应重视对农业基础设施的建设补贴，加强以水利建设，农村道路建设等为核心的农业基础设施建设工作。重视农业科技补贴，加强农业科学技术研究和推广，加强对农民的基础教育和技术培训工作。通过科技活动，提高我国农产品科技含量，推动农业增长方式的转变，增强我国农业的整体竞争实力。另外，在补贴资金有限的条件下，还可以缩小补贴的范围，减少中间环节，有侧重点地对农业进行补贴和扶持，集中发挥财政补贴的政策效益。
（三）组织促生：提高农民组织化程度，创建利益代表机制
在我国，农民人口多而分散，组织化程度低，缺乏共同利益的驱动，以至农民利益常常存在丧失和被侵蚀的现象。提高农民的组织化程度，创建农民的利益代表主体，是解决三农问题的有效途径，对保护农民的利益具有重要作用。在农业补贴过程中创建农民的利益代表主体，搭建农民与国家之间的中间桥梁，一方面有利于提高农民的谈判地位，改变广大农民在利益博弈和政策博弈中的劣势地位；另一方面又有利于国家与农民之间的信息交流，降低补贴制度运行的成本，提高补贴的效率。美国、日本等发达国家的农民行业组织在农业补贴中发挥了极为重要的作用，这些国家的成功实践表明，农业补贴政策的制定和实施需要农民利益代表主体的参与。我国目前尚没有真正意义上的农民利益代表主体，一些政策制定着对提高农民的组织化程度尚存顾虑，认为9亿多农民一旦形成利益集团是件可怕的事情，将会对国家的稳定构成威胁。其实，这是不相信农民的表现，这种观点片面地夸大了农民组织化的制度风险而忽视了它的积极作用。我们应该对农民组织进行客观科学的评价，以发掘和认识其在解决三农问题中的作用和优点。在农业补贴中，我国应借鉴发达国家的成功经验，在法律上保证农业行业组织开展活动，在立法上赋予了农业行业组织一定的法律地位，明确了行业组织的性质、业务范围，给予农业行业组织必要的经营、民事主体资格，并应在补贴制度中将行业组织作为农业补贴的受益主体，充分发挥其在农业补贴中的积极作用。
（四）风险防范：完善保险补贴，强化利益保障
农业保险作为绿色补贴允许行使的承载措施，已成为国际上最重要的非价格农业保护政策工具之一。将农业补贴的部分资金用于农业保险补贴，从长远目标和可持续的发展眼光看，更加有利于我国农业的发展和农民权益的保障。因此，构建农业保险补贴制度，是当前我国农业补贴政策调整的重要内容。我们认为，农业保险补贴制度的架构应包括以下几个方面：（1）建立中央和省两级财政补贴体系。在中央单独设立一个政策性农业保险业务管理机构，主管农业保险的补贴工作及其与之相关的工作。对于由地方政府自己建立的政策性农业保险公司，由中央和省两级共同提供经营管理费和保险费补贴；（2）区域性补贴和差别性补贴齐头并进。不同区域之间的发展应采取不同的补贴策略，主要是针对区域选择有梯度的保险保障水平；（3）直补农民与补贴企业双向投入。在农业保险的补贴中，可以直接向农民提供补贴保费，对企业的补贴主要体现在管理补贴，对管理保险业务的支出费用予以补贴。[16]（4）鼓励地方或农户成立互助保险合作组织，建立农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。农业保险补贴制度是农业补贴过程中规避自然风险和市场风险、保障农民利益的重要手段，对完善补贴的利益保障机制起到巨大的作用。此外，在补贴中为了防范农民的权益受到其他市场主体的侵害，可以通过加强对农业补贴立法，制定一部专门的《农业补贴法》，进一步明确补贴过程中农民的合法权益，对侵害行为依法追究行政责任、民事责任和刑事责任，为农民的利益提供法律的保障。
结 语
建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。在新农村建设中如何利用好农业补贴制度所蕴含的利益机制，在最大的限度内对我国的农业进行支持与保护，进而实现农民增收，在利益分配层面达到最优，是摆在我们面前的重要课题。我们相信在良性的利益机制作用下，农业补贴制度会在新农村建设中发挥其应有的制度作用。
The research of agricultural subsidy system in new rural construction
——On the basis of interests mechanism
Li Chang-jian Huang yue-wen Lizhao-chang
(Legal department of Hua Zhong Agricultural University Hubei Wuhan 430070)
Abstract: Agriculture is a foundation of the national economy. It is very important to build up the agricultural subsidy policy progressively in our country, keep the rational level of the price of agricultural products and set up the agricultural protection system progressively. The weak quality of agriculture has determined the importance and necessity of the agricultural subsidy. The essence of the agriculture subsidy is the subsidies of interests, its content, form and purpose to replenish embody obvious interests attribute invariably. We can analyze the system of agricultural subsidy of our country from the visual angle of the interests, and construct the benign interests mechanism.
山东省道路运输条例
山东省人大常委会
山东省道路运输条例
2010年11月25日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过
第一章总则
第一条为了维护道路运输市场秩序，保障道路运输安全，保护道路运输有关各方当事人的合法权益，促进道路运输业健康发展，根据《中华人民共和国道路运输条例》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条在本省行政区域内从事道路运输经营、道路运输相关业务和道路运输管理活动，适用本条例。
本条例所称道路运输经营包括道路班车客运、包车客运、旅游客运、城市公共交通客运、出租汽车客运等客运经营(以下简称客运经营)和道路货物运输经营(以下简称货运经营)；道路运输相关业务包括道路运输站(场)经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训以及机动车综合性能检测、汽车租赁等经营业务。
第三条道路运输工作应当遵循科学发展、统筹规划、节能环保、安全便捷的原则。
道路运输管理应当依法行政，高效便民，公平、公正、公开。
第四条县级以上人民政府应当加强对道路运输管理工作的领导，制定道路运输发展规划，保障道路运输管理经费投入，统筹各类道路运输方式协调发展，为促进国民经济发展和改善人民生活提供运输保障。
县级以上人民政府应当调整、优化基础设施结构、运输装备结构和运输服务结构，加强道路建设和维护，为道路运输安全便捷提供条件。
县级以上人民政府应当积极发展农村道路运输，采取措施促进城乡客运一体化。
第五条县级以上人民政府应当对农村客运、城市公共交通客运、道路运输站(场)枢纽建设以及应急运输保障等公共服务事业给予政策和资金扶持。
鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营，鼓励使用符合国家标准的新能源汽车从事道路运输。
第六条县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。
发展改革、经济和信息化、公安、财政、国土资源、住房城乡建设、环境保护、税务、工商行政管理、质量技术监督、安全生产监督管理、旅游、价格和气象等部门应当按照各自职责，做好道路运输管理的相关工作。
第七条从事道路运输经营和道路运输相关业务，应当依法经营，诚实守信，公平竞争，为服务对象提供安全、便捷、优质的服务。
第二章道路运输经营
第一节一般规定
第八条从事道路运输经营的，应当具备法律、法规规定的条件，依法取得相应的经营许可，并办理工商营业登记和税务登记。从事道路运输经营的车辆应当依法取得车辆营运证。
客运经营企业不得实行挂靠经营。
第九条对从事道路运输经营的驾驶员、道路危险货物运输押运员、道路运输经营企业管理人员等道路运输经营从业人员实行从业资格制度。
第十条道路运输车辆应当符合国家和省规定的技术标准、排放标准和燃料消耗量限值，按照规定的行驶间隔里程或者时间进行维护和综合性能检测以及技术等级评定。
第二节班车客运、包车客运和旅游客运
第十一条班车客运经营者应当按照核定的客运班线和经营期限从事客运经营活动。
本条例施行前未核定经营期限的班车客运经营者，应当自本条例生效之日起六个月内到县级以上道路运输管理机构办理经营期限核定手续。逾期未申请办理经营期限核定手续的，对超过同等级客运车辆经营期限的班车客运经营者，道路运输管理机构可以依法注销其相应的班线经营许可。
客运班线经营期限届满，原取得的客运班线经营权自行终止；需要延续经营的，班车客运经营者应当在期限届满前六十日重新提出申请。
第十二条道路运输管理机构应当按照道路运输规划，结合客运市场供求状况、普遍服务和方便群众等因素确定班车客运经营者。
同一客运班线有三个以上申请人的，道路运输管理机构应当采取招标投标方式实施客运班线经营许可，不得以有偿使用或者竞价的方式确定经营者。
第十三条班车客运经营者应当在许可的经营期限内向公众连续提供运输服务；暂停或者终止班线经营的，应当经原许可机关同意，并于暂停或者终止班线经营十日前在班线途经各客运站发布通知。
第十四条县境内或者毗邻县间至少有一端在乡(镇)、行政村的线路，行驶道路经有关部门验收合格且班线的起讫点设置客运站或者固定发车点的，可以开行农村客运班线。
经县级以上道路运输管理机构同意，农村客运可以实行区域运营、循环运营、专线运营、公交化运营等方式。实行公交化运营的，道路、站点、车辆、行驶线路、票价、财政补贴等参照城市公共汽(电)车客运的有关规定执行。享受公交财政补贴的农村客运班线经营者应当执行城市公共汽(电)车的服务标准和票价政策。
第十五条包车客运经营者应当持有包车票或者包车合同，凭车籍所在地县级以上道路运输管理机构核发的包车客运标志牌，按照约定的时间、起讫地和线路运营，不得招揽包车合同外的旅客乘车。
第十六条旅游客运按照营运方式分为定线旅游客运和非定线旅游客运，定线旅游客运按照班车客运管理，非定线旅游客运按照包车客运管理。旅游客运线路的一端应当在旅游景区(点)。
第十七条班车、包车和旅游客运经营者不得有下列行为：
(一)无正当理由拒载旅客；
(二)超定员载客；
(三)中途将旅客交给他人运输或者甩客；
(四)在高速公路上、城区内的车站以外上下旅客、装卸行包；
(五)不执行政府指导价、政府定价；
(六)其他侵害旅客合法权益的行为。
第十八条车辆无法继续行驶或者因班车、包车和旅游客运经营者及其驾乘人员的过错造成旅客漏乘、误乘的，经营者应当安排改乘或者退票，不得加收费用。
客运经营者应当为旅客提供良好的乘车环境，保持车辆安全、清洁、卫生，并采取必要的措施防止在运输过程中发生侵害旅客人身、财产安全的违法行为。
第三节城市公共交通客运
第十九条城市公共交通是为社会公众提供基本出行服务的社会公益性事业。城市人民政府应当在财政政策、资金安排、城市规划、用地保障、设施建设、交通管理等方面支持城市公共交通优先发展，确保城市公共交通在城市交通中的主导地位，鼓励社会公众选择城市公共交通出行。
第二十条新建、改建、扩建居民小区、城市道路和大型公共活动场所等工程项目，应当将公共汽(电)车停车场、中途停靠站、首末站等城市公共交通设施作为配套建设的内容，合理规划，科学设置，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。
城市人民政府可以根据城市道路的实际状况、交通流量、出行结构等因素，开设公共汽(电)车专用道，设置公共汽(电)车优先通行信号系统。鼓励发展大运量的快速公共交通系统。
城市人民政府应当根据运营成本等因素确定城市公共交通票价；票价低于正常运营成本的，城市人民政府应当给予补贴。
第二十一条从事城市公共汽(电)车客运经营应当向所在地设区的市或者县(市)道路运输管理机构提出申请，并具备下列条件：
(一)有企业法人资格；
(二)有符合运营要求的车辆、设施和资金；
(三)有符合规定的驾驶人员以及与运营业务相适应的其他专业人员和管理人员；
(四)有健全的安全生产管理制度和服务质量保障措施。
道路运输管理机构应当综合考虑企业条件、运力配置、社会公众出行需求等因素，自受理申请之日起二十个工作日内作出许可或者不予许可的决定。
第二十二条道路运输管理机构应当采取招标投标方式确定城市公共汽(电)车客运线路运营权，并核发相应的线路许可证。不适合招标或者招标不成的，道路运输管理机构可以采取直接授予的方式确定城市公共汽(电)车客运线路运营权。确定运营权不得采取有偿使用或者竞价的方式进行。
第二十三条城市公共汽(电)车客运线路运营权实行期限制，具体期限由设区的市或者县(市)人民政府确定。
第四节出租汽车客运
第二十四条设区的市或者县(市)人民政府应当综合考虑城市人口、经济发展水平、交通流量、出行需求等因素，编制出租汽车客运发展规划，实行总量调控。
第二十五条设区的市或者县(市)人民政府确定新增出租汽车运力，应当召开听证会，听取有关方面的意见。对新增出租汽车运力指标的投放，应当采取公开招标的方式依法进行。
第二十六条取得出租汽车客运经营权，应当向所在地设区的市或者县(市)道路运输管理机构提出申请，并具备下列条件：
(一)有企业法人资格；
(二)有符合规定条件的运营资金、车辆及配套设施、设备；
(三)有符合规定条件的驾驶人员；
(四)有健全的安全生产管理制度和服务质量保障措施。
道路运输管理机构应当根据出租汽车客运发展规划，综合考虑出租汽车客运市场供求状况，通过招标投标等公开、公平的方式作出许可或者不予许可的决定。
第二十七条出租汽车驾驶员应当具备下列条件，经设区的市道路运输管理机构考试合格，取得从业资格证件：
(一)取得相应的机动车驾驶证，并有两年以上安全驾驶经历；
(二)不超过法定退休年龄，身体健康，无职业禁忌症；
(三)有营运地常住户口或者居住证明。
第二十八条出租汽车客运经营权实行期限制，具体期限由设区的市或者县(市)人民政府确定。
本条例实施前取得的出租汽车客运经营权尚未到期的，经营权管理按照设区的市或者县(市)人民政府有关规定执行。
第五节货运
第二十九条鼓励发展封闭、厢式、罐式货车运输和甩挂运输等专业化货运，整合货运、货运代理和货运站(场)等运输资源向现代物流业发展。
第三十条取得道路普通货运、道路货物专用运输经营许可，应当向县级以上道路运输管理机构提出申请，并具备下列条件：
(一)有与其经营业务相适应的资金；
(二)有五辆以上经检测合格的车辆；
(三)有符合规定条件的驾驶人员；
(四)有健全的安全生产管理制度和服务质量保障措施；
(五)有固定的办公场所以及与经营范围、规模相适应的停车场地。
道路运输管理机构应当自受理申请之日起二十个工作日内作出许可或者不予许可的决定。
第三十一条货运经营者和货物托运人可以采用道路货物运单的形式订立道路货物运输合同。
第三十二条站场、厂矿等货物集散地以及其他道路运输装载场所的经营者，应当按照车辆装载标准的规定为车辆装载、配载货物，不得超标准装载、配载货物。
第三十三条货运经营者应当按照货物运输规则和作业规程受理、承运货物，遵守国家和省有关禁运、限运、检疫控制进出境货物的管理规定，并采取必要措施防止运输中货物的脱落、扬撒或者泄漏。
第三十四条危险货物运输车辆应当悬挂危险货物运输标志，配备合格的安全防护设备，并符合相关技术标准。除驾驶人员外，应当随车配备押运人员。
运输危险货物的罐体应当出厂检验合格，取得质量技术监督部门核发的有关证件，并在罐体检验合格的有效期内承运危险货物。
第三章道路运输相关业务
第一节一般规定
第三十五条从事道路运输站(场)、机动车维修、机动车驾驶员培训、机动车综合性能检测、汽车租赁经营的，应当具备法律、法规规定的条件，依法取得相应的经营许可，并办理工商营业登记和税务登记。
第三十六条从事为道路运输服务的搬运装卸、货运代理、货运配载、运输信息服务、仓储理货等道路运输辅助业务的，应当自取得工商营业执照之日起三十日内向注册登记地县级以上道路运输管理机构备案。具体备案管理办法由省交通运输行政主管部门制定。
第三十七条对机动车维修技术人员、驾驶培训教练员等道路运输相关业务从业人员实行从业资格制度。
第二节道路运输站(场)经营
第三十八条县级以上人民政府及其有关部门应当统筹规划综合交通运输枢纽和集疏运中心建设，实现道路运输站(场)与城市交通、铁路、航空等其他运输方式的相互衔接。
鼓励多渠道筹资建设道路运输站(场)。
第三十九条道路运输管理机构按照国家标准对道路运输站(场)进行站级核定。站(场)迁址、站内运营、设施设备等条件发生重大变化的，应当重新核定站级。
道路运输站(场)经营者按照国家和省规定的项目和标准收费。
第四十条道路货运站(场)经营者应当按照核定的业务范围经营，并在站(场)内公示经营者的名称、经营范围、位置平面图、紧急疏散通道和投诉举报电话。
鼓励引导搬运装卸、货运代理、货运配载等道路运输辅助业务经营者向具备综合性服务条件的物流中心(园区)聚集。
第三节机动车维修经营
第四十一条机动车维修经营者应当按照国家有关规定实行价格公示制度、维修质量检验制度、维修竣工出厂合格证制度和质量保证期制度，不得承修已报废的机动车，不得擅自改装机动车。
第四十二条机动车维修经营者应当实行配件采购登记制度，建立配件登记档案，实行重要配件入库制度，不得使用假冒伪劣配件维修机动车。
第四十三条机动车维修经营者不得占用道路等公共场所进行维修作业，不得在居民区、商业区等人员密集区域内从事危险货物运输车辆维修和产生噪声、有害气体等污染的机动车维修。
第四十四条机动车所有者或者使用者有权自行选择维修经营者。任何单位和个人不得强制或者变相强制机动车所有者或者使用者实行定点维修或者安装、购买附加设备和产品。
第四节机动车驾驶员培训
第四十五条道路运输管理机构与公安机关交通管理部门应当建立机动车驾驶员培训与考试发证管理的衔接制度，运用信息化手段保证机动车驾驶员培训考试质量。
公安机关交通管理部门在受理机动车驾驶证考试申请时应当查验经道路运输管理机构审核的培训记录，并存入驾驶员考试档案。
第四十六条机动车驾驶员培训单位应当在核准的注册地按照全国统一的教学大纲进行学时制培训，建立教学日志、学员档案，向培训合格的学员颁发结业证书。
机动车驾驶员培训单位应当向道路运输管理机构如实提供培训记录。
机动车驾驶员培训单位不得采取异地培训、恶意压价、欺骗学员等不正当手段开展培训活动，不得允许非本单位的教练车辆以其名义进行机动车驾驶员培训活动。
第四十七条机动车驾驶培训教练员应当按照核定的准教类别规范施教，如实填写教学日志和培训记录，不得擅自减少学时和培训内容。
机动车驾驶培训教练员应当按照规定接受驾驶新知识、新技术的教育，提高职业素质。
第四十八条机动车驾驶培训教练车应当按规定使用标识、号牌和携带车辆营运证，安装和使用培训计时管理系统，在规定的教练场地内培训。
机动车驾驶培训教练车的技术等级应当达到二级以上，其维护、检测、技术管理和审验应当遵守道路运输车辆的有关规定。
禁止使用报废的、检测不合格的和其他不符合国家规定的车辆从事机动车驾驶员培训业务。
第五节其他道路运输相关业务
第四十九条从事机动车综合性能检测经营应当向省道路运输管理机构提出申请，并具备下列条件：
(一)有与其经营范围相适应的检测场地、设施和经依法计量认证合格的检测设备；
(二)有必要的管理人员和经培训考试合格的检测人员；
(三)有健全的安全生产管理制度和服务质量保障措施。
道路运输管理机构应当自受理申请之日起十五个工作日内作出许可或者不予许可的决定。
第五十条机动车综合性能检测经营者应当按照国家标准及相关规定进行检测，出具全省统一式样的车辆检测报告，建立健全机动车检测档案，并对检测结果的真实性和准确性承担法律责任。
第五十一条从事汽车租赁经营应当向所在地设区的市或者县级道路运输管理机构提出申请，并具备下列条件：
(一)自有车辆不少于十辆，每辆座位数不超过七座，车辆技术等级达到二级以上；
(二)有与其经营业务相适应的办公场所、停车场地；
(三)有必要的经营管理、车辆技术、财务管理人员；
(四)有健全的安全生产管理制度和服务质量保障措施。
道路运输管理机构应当自受理申请之日起十五个工作日内作出许可或者不予许可的决定。
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