城乡个体工商户管理暂行条例修改有关问题的思考

卫勇


　　《城乡个体工商户管理暂行条例》已暂行近22年，早已世易时移，亟待“转正”，今欣闻修正，征求意见，作为一个和个体工商户打交道近20年的工商行政管理工作人员，有义务也有责任把在登记和监管工作中有待解决的的问题作为立法建议提交给你们， 供你们参考！

一、关于本条例主旨的修正问题

　　“重在发展，强调服务”作为本条例的主旨，我认为不很完整。我们不仅要突出发展，增加就业，强调服务，便捷创业，还要适当监管，规范行为。由于个体总量庞大，必要的监管是必须的，有利于规范经营行为，保证安全生产经营，保障税收征管。在条例中对必要的行为要进行法律规制。

二、个体工商户登记前置许可的问题

　　虽然国家和各省、市近年来都相继出台了大量发展非公有制经济的文件，明确个体工商户和其它市场主体一样，国家对其实行平等准入、公平待遇的原则。但是现实是平等准入而难平等，公平待遇而难公平。问题的关键是绝大多数的个体工商户从事的是保民生的经营活动，大多是居民服务业居民零售业。大量的登记前置许可不无阻止了这一庞大的特殊经营者的快速准入，增大了个体经营成本和社会总成本。为了增加各种弱势群体的就业和激励创业，通过保就业，促进保民生，从而达到保稳定，从根本上推进和谐社会的构建和社会经济总量的稳步增长，建议借鉴海南模式。《海南经济特区促进中小企业发展条例》第二十一条“工商行政管理部门对中小企业实行直接核准登记制，市、县、自治县工商行政部门可以委托辖区工商所核准登记。对符合注册条件的，工商行政管理部门应当自受理之日起5个工作日内核发营业执照。”，首次在立法的层面上，以地方性法规的形式规定了直接核准登记制，这个对中小企业的制度设计，我认为当然适用比中小企业还小的个体工商户。建议在《个体工商户条例(征求意见稿)》中，除涉及食品安全、生产安全等涉安行业的经营活动外，将其直接核准登记制的制度设计纳入正在征求意见的行政法规《个体工商户条例》中，彻底解决平等准入而难平等、公平待遇而难公平的现实。这才是真正降低个体工商户的准入门槛的关键之所在。

三、个体执照有效期限的问题

　　国家工商局《个体工商户登记审批程序（试行）》（个字[1988]第8号）第十四条“个体工商户发生下列行为应办理重新登记：（一）发生转让行为的受让方；（二）因分立或合并而新办的个体工商户；（三）营业执照有效期满。”和第十五条“ 凡重新登记的个体工商户应按本程序中有关开业登记规定程序办理登记手续。”明确规定了重新登记的法定条件和程序，其后有关规范性性文件明确规定个体工商户营业执照的有效期限为4年，期满应重新登记。以后有关文件均肯定每四年重新登记、换发营业执照一次的规定。国家总局2004年颁布的《个体工商户登记程序规定》（总局令第13号），没有重新登记程序的特别规定。《城乡个体工商户管理暂行条例》没有经营期限这一登记事项，但是个体工商户营业执照自始就将执照有效期作为营业执照的载明事项。结合个体工夫数量庞大、行政机关监管成本的要求，还是很有必要在立法中，在采用直接核准制情形下，让个体工商户的执照有效期浮出水面，正式规制在行政法规中，符合对这一市场主体进行监管的行政成本的经济分析。

四、关于个体工商户的组织形式的问题

　　关于个体工商户的组织形式问题，争议也由来已久。《劳动法》第二条“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”，在立法语言上使用了个体经济组织这一概念。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》“（二十七）完善企业组织制度。企业要按照法律法规的规定，建立规范的个人独资企业、合伙企业和公司制企业。公司制企业要按照《中华人民共和国公司法》要求，完善法人治理结构。探索建立有利于个体工商户、小企业发展的组织制度。”，这一法规性文件明确了建立个体工商户的组织制度。《成都市企业信用信息征集和使用管理办法》第三条第二款“本办法所称企业包括在本市行政区域内从事经营活动及社会活动的企业、其他组织和个体工商户。”，对企业概念进行了扩大性解释，个体工商户也是企业的一种特殊组织形式。《成都市企业登记并联审批办法》第三条“ 本市行政区域内企业（含个体工商户等其他组织）登记适用本办法。”，个体工商户时一种组织形式，并且也包含在企业这一组织形式之中。综述上述诸法，把个体工商户作为一种制企业的特殊组织形式，也有合理的一面，为今后立法规制提供法理上的根据。此问题说这么多的目的，就是建议在立法时，就个体工商户这个承担无限责任的主体在与合伙企业或者个人独资企业转换时，在法条上作出明确的规定。但是不宜逆向转换。五、 一个具有完全民事行为能力的自然人领取个体工商户执照数量有无限制的问题。
　　《国家工商局对〈关于一个个体工商户是否可以一人持两照经营的请示〉的答复》（工商个字[1992]第36号）作出过明确的答复，只能领取一个营业执照。因为一个具有完全民事行为能力的自然人，领取多个个体工商户执照，就成为多个市场主体的业主，且业主是同一具有完全民事行为能力的自然人，个体工商户作为个人投资从事经营活动的一种组织形式，个体工商户承担无限责任，个体工商户的财产不足承担时，其业主承担无限连带责任。这样对个体工商户这一组织形式和投资个体工商户的业主进行区分是必要的，同一业主或者投资人承担多个无限连带责任，增大了市场交易风险，不利于市场主体信用制度的建设，这在法理上也是难以自圆其说。虽然其被《关于废止有关工商行政管理规章、规范性文件的决定》（工商法字[2004]第98号）废止，但是对同一业主在无限责任的承担方面是没有变化的，依然具有参考的法律价值！
　　随着社会主义市场经济的进一步发展，随着商事主体登记理论的日趋成熟，随着商事法律制度的进一步完善，对个体登记和监管的立法规制有待进一步思考。适度规定个体工商户登记事项的内容，科学界定作为业主的自然人和个体工商户这一组织形式的关系，推行直接核准登记制为主、个体前置登记许可为辅的制度构架，使《个体工商户条例》的内容在继承的基础上有所突破创新，成为这一市场主体便捷准入、执法机关行政成本适度的良法。

六、能否将无固定经营场所摊贩纳入工商行政管理的问题

　　什么是无固定经营场所摊贩？怎样管理无固定经营场所摊贩？从目前看，无固定经营场所摊贩可分为两类，一是走乡串户的流动商贩，二是指游离隐逸的网络经营者，对前者，可免于登记。对后者，众多人士认为无固定经营场所摊贩是专指网络经营者。所以，将其纳入工商登记，意见很大。结合目前情况，还是推行“以网管网”，采取实名制认证、备案等手段监管为宜。

七、对用工要不要作出人数上的限定的问题

　　结合基层管理情况，还是有必要限制用工人数。一个个体工商户雇佣100个工人，你还说是个体工商户吗？无论是行政监督管理还是一般公众认知，都难于说是。现在有一部分人办理好几个个体工商户执照，甚至达到五六个，这样就规避了税收征管，也不便于行政监督管理。但是限制人数也便于行政管理。谁知道他雇用多少人呢？就是设立登记或者验照进行申报雇工人数，其意义也不大，也没有什么实际的管理作用。宜限制一个自然人只能申请办理一个个体工商户，不限制雇工人数，也就在某种程度上弱化了这一问题，也和一个自然人股东只能办理一个一人有限公司的原则向吻合。




广东省东莞市人民政府办公室


关于印发东莞市土地利用年度计划指标管理办法的通知

东府办〔2012〕113号


各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

《东莞市土地利用年度计划指标管理办法》业经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



东莞市人民政府办公室

二○一二年八月十日




东莞市土地利用年度计划指标管理办法


第一条 为加强土地利用年度计划指标管理，以土地供应引导需求，切实发挥土地利用年度计划参与宏观调控的作用，促进经济发展方式转变，根据国土资源部《土地利用年度计划管理办法》（第37号令）和《广东省土地利用年度计划管理办法》 (粤国土资规划电〔2011〕99号）的有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 土地利用年度计划指标管理应遵循以下原则：

（一）严格执行土地利用总体规划和省下达的土地利用年度计划；

（二）实行土地利用年度计划指标统筹制度，不分解到各镇街（园区），统筹规划和用地布局；

（三）优先保障全市“三重”建设项目、重点项目、园区建设和民生工程。坚持节约集约用地，控制一般产业项目用地规模，禁止“两高一资”（高耗能、高污染和消耗资源性项目）、产能过剩、低水平重复建设和违反国家产业政策的项目；

（四）用地指标按控制比例依序使用，用完即止，项目跟指标走。

第三条 土地利用年度计划管理包括土地利用计划分配管理和土地利用计划实施管理。

第四条 土地利用年度计划管理分两类项目指标管理和三项指标总量控制：一是两类项目指标管理，将项目分为配置指标项目和机动指标项目。配置指标项目为市重点工程、园区建设和民生工程项目；机动指标项目为新增“三重”项目。二是三项指标总量控制：按新增建设用地、农地转用和未利用地三项指标总量控制，单项指标均不能突破省年度下达的指标数。

第五条 土地利用年度计划分配实行集中预报、统筹使用、年末调整、单独项目申报制度。

（一）集中预报。每年11月至12月，各镇街（园区）以及市发展和改革局（重点办）、市经济和信息化局、市住房和城乡建设局、市外经贸局、市府金融工作局、市“三旧”改造领导小组办公室等相关部门将下一年度需要解决用地计划的建设项目按轻重缓急排序建立台帐，报市国土资源局。有关单位职责分工如下：

市国土资源局会同有关部门提出市土地利用年度计划指标初步分解方案，具体负责审核拟用地项目的土地规划情况及用地控制指标情况（投资强度、容积率、建筑密度、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率）。

市发展和改革局（重点办）负责审核重点项目基本情况、立项级别，按轻重缓急原则提出项目用地安排次序。

市经济和信息化局负责审核新引进内资项目、技改项目和增资扩产项目的基本情况。

市住房和城乡建设局负责审核保障性住房项目的基本情况。

市外经贸局负责审核外资招商引资重大项目、外资企业技改项目和增资扩产项目的基本情况。

市府金融工作局负责审核上市后备企业的基本情况。

市“三旧”改造领导小组办公室负责审核市“三旧”改造项目的基本情况。

各镇街（园区）负责审核本镇街（园区）下年度建设项目的基本情况。

（二）统筹安排。每年1月至2月，在省预下达年度计划后，市国土资源局根据市重点办汇总并经市重点项目工作领导小组审查同意的年度重点项目和相关镇街、部门上报的保障性住房和农村建设等用地情况，以上一年省下达用地计划为预估值，按配置计划指标比例，制定当年度计划指标配置方案报市政府（其中预下达指标部分优先保障市重点项目）。

（三）年末调整。每年10月，结合省下达指标数、计划指标使用效率、重点项目需求等因素，制定指标调整方案，由市国土资源局会同市重点办等相关部门进行审核，制定指标调整方案报市政府。

（四）单独项目申报。单独项目申报用于解决市统筹安排计划外的项目，项目原则上使用未利用地，不涉及占用农用地。单独项目必须同时符合以下要求：一是市政府批复确定的项目，为市属优质项目、市重大项目或基础设施项目；二是项目选址纳入土地利用总体规划确定的建设用地区和符合城市规划；三是项目选址所属镇街的历年存量建设用地总量少于500亩。单独项目申请由属地镇政府（街道办事处）报市政府。不符合条件的项目原则上不受理申请。

第六条 土地利用年度计划指标审批程序：

（一）统筹安排指标审批程序。市国土资源局根据镇街和相关部门上报的市重点项目、经营性用地、上市后备企业、增资扩产、民心工程、“三旧”改造、园区返还地、保障性住房等分类，会同有关部门按比例初步编制当年年度计划指标分配方案，报市政府（或土地审批委员会）审定，作为当年市统筹安排计划指标的依据。

（二）年末调整指标审批程序。每年10月，由市国土资源局会同有关部门制定指标调整方案报市政府（或土地审批委员会）审定。全市当年年度计划指标只能结转到次年1月31日前，若次年1月31日前未使用完毕的，则由省国土资源厅收回。

（三）单独项目指标审批程序。确认为单独项目的，由项目所属镇政府（街道办事处）报市政府，由市政府审定。

第七条 土地利用计划实施管理包括土地利用年度计划执行情况评估和考核、土地利用年度计划台帐管理等内容。

土地利用计划执行情况评估和考核，指上级国土资源管理部门对下级国土资源管理部门土地利用年度计划的执行情况进行年度评估和考核。各镇街（园区）国土资源部门应切实维护土地利用年度计划的严肃性。

市国土资源局制定土地利用年度计划台账管理，及时指导、督促各部门、各镇街、各项目用地合理有效使用年度计划指标，切实提高计划指标使用效率。

第八条 属于由国家发改委、省政府和省发改委等部门审批、核准和备案的交通运输、能源、水利、矿山、军事设施等五类建设项目，向省申请解决用地指标，不纳入市年度计划指标范围。

第九条 市有关部门根据职能审批项目时，要与国土资源部门加强沟通衔接，落实土地利用年度计划。

第十条 本办法自印发之日起施行。