科学技术部、教育部关于印发《国家大学科技园管理试行办法》的通知

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科学技术部、教育部关于印发《国家大学科技园管理试行办法》的通知

科学技术部 教育部


科学技术部、教育部关于印发《国家大学科技园管理试行办法》的通知

 
国科发高字[2000]530号



各省、自治区、直辖市科技厅(科委)、教育厅(教委),教育部直属各高等学校,各国家大学科技园试点单位:
  为了深入贯彻《中共中央、国务院关于加强技术创新,发展高科技,实现产业化的决定》,加强对国家大学科技园的指导和管理,推动我国大学科技园持续快速健康发展,我们研究制定了《国家大学科技园管理试行办法》,现印发给你们。请按照《办法》中提出的各项要求,加速推进大学科技园建设。
  科技部、教育部将根据这一试行办法,于明年一季度首先对15个试点国家大学科技园进行评估,对其中进展较好的正式授予国家大学科技园称号。请各试点单位抓紧准备《评估申请报告》,经所在地省级科技、教育行政部门审核后,一式十份,于2001年1月底前报送全国大学科技园工作指导委员会办公室。
  附件:国家大学科技园管理试行办法

                        
二000年十一月二十七日


附件:      

国家大学科技园管理试行办法



第一章 总则





  第一条 为进一步推进高等学校科技成果转化和高新技术产业化,培育国民经济新的增长点,推动大学科技园持续发展,做好国家大学科技园管理工作,根据国家有关法律和法规,制定本办法。


  第二条 大学科技园是指以研究型大学或大学群为依托,把大学的人才、技术、信息、实验设备、图书资料等综合智力优势与其他社会资源优势相结合,为技术创新和成果转化提供服务的机构。它应成为技术创新的基地、高新技术企业孵化基地、创新创业人才聚集和培育基地、产学研结合示范基地。


  第三条 科技部、教育部负责全国大学科技园工作的宏观指导和归口管理,并成立全国大学科技园工作指导委员会(以下简称指导委员会),下设办公室负责日常工作,具体组织国家大学科技园的认定和考评管理工作。


  第四条 各省、自治区、直辖市科技、教育行政部门负责推进本地区大学科技园发展,并负责国家大学科技园的组织申报和日常指导与管理工作。

第二章 申报、评估与授牌程序





  第五条 通过自我评价,认为基本具备条件的各省、自治区、直辖市在建的大学科技园,可以申报认定为国家大学科技园。


  第六条 申报国家大学科技园应认真填写《国家大学科技园评估申请报告》(详见附件一),经所在省、自治区、直辖市科技、教育行政部门审核,协调落实相关支持措施后,在每年2月份共同行文将《申请报告》一式十份报送指导委员会办公室。
  每个省、自治区、直辖市每年原则上可申报一个国家大学科技园。


  第七条 指导委员会办公室收到申请报告后,组织专家组根据国家大学科技园评估指标 (详见附件二)对提出申请的大学科技园进行评估。


  第八条 指导委员会根据专家组评估意见进一步审核,提出建议名单并报科技部、教育部共同批准后,对批准的国家大学科技园授予“国家大学科技园”标牌,并列入国家相应计划予以支持。“国家大学科技园”标牌由全国大学科技园工作指导委员会办公室统一制作。


  第九条 凡申请评估的单位经国家评估未予批准的,原则上二年内不得再次申请。

第三章 管理与考核





  第十条 国家大学科技园建立统计年报制度。各国家大学科技园应在每年二月将上年度科技园建设进展报告和统计报表报送所在省、自治区、直辖市科技、教育行政部门,抄报全国大学科技园指导委员会办公室。


  第十一条 国家大学科技园实行动态评估制度。指导委员会办公室组织专家依据国家大学科技园评估指标,每二年进行一次评估。


  第十二条 根据评估意见,经指导委员会审定,科技部、教育部对成绩优秀的大学科技园子以表彰;对发展不良、管理不善的国家大学科技园,责令其限期整顿。经整顿无效者,取消其国家大学科技园资格。

第四章 附则





  第十三条 各省、自治区、直辖市科技、教育行政部门可参照本办法制定相应的实施办法和细则。


  第十四条 本办法由科技部、教育部负责解释。


  第十五条 本办法自发布之日起执行。

附件一:   国家大学科技园评估申请报告(封面样式)



             ×××国家大学科技园

  所在地:
  申请单位:
  主管部门:
  负责人:
  电  话:
  联系人:
  联系电话:
  传真电话:
  电子信箱:
  申请日期:.

            国家大学科技园评估申请报告
               (编制大纲)



  一、在建大学科技园基本概况(地点、孵化场地、商业计划、市场策划、信息咨询、人员培训等方面的服务功能,风险投融资能力。已进驻有能为高新技术企业提供工商注册、财税、法律等服务、具有一定商誉的中介服务机构和投融资机构情况)


  二、大学科技园依托的大学或大学群体的科技实力(科技成果、转化情况、科技产业发展情况)


  三、依托大学领导对大学科技园建设工作重视程度(推动大学科技园建设和发展、激励高校科技人员与学生创新创业的扶持政策和切实措施、效果)


  四、地方政府为大学科技园的建设发展提供的环境条件(用地、基建、通讯等基础设施及金融、财税等配套优惠政策、管理指导作用)


  五、在建大学科技园管理体制(机构设置、领导班子和运行机制)


  六、大学科技园业务方向和发展规划


  七、国际合作及吸引海外留学人员情况


  八、在建大学科技园绩效(在孵企业和成长性高新技术企业与研发机构、企业性质、年技工贸总收入、利税、就业、对当地经济、社会发展的贡献)

附件二:       国家大学科技园评估指标




  一、依托大学条件和政策措施
  1.学校资源对科技园开放度
  2.对师生兼职创业的激励政策措施
  3.科研开发基地、纵向科研项目及经费情况
  4.获省部级以上科技成果奖及专利数量
  5.科技产业规模及收益
  6.其他


  二、地方政府的政策和措施
  1.组织领导体制建立健全情况
  2.对科技园的财税扶持政策
  3,用地、通信、交通等基础设施支持情况
  4.资金投入情况
  5.其他


  三、科技园规划和建设
  1.发展规划的科学合理性
  2.园区建筑面积
  3.管理机构与运行机制
  4.信息、通讯、交通等基础设施建设程度
  5.其他


  四、科技园创业环境
  1.现有孵化场地面积
  2.风险投融资能力
  3.工程类研究开发机构数
  4.商务、市场、会计、法律等中介服务能力
  5.其他


  五、科技园发展绩效
  1.在孵科技企业数
  2.孵化育成企业数
  3.园内企业技工贸总收入
  4.自主知识产权产品和专利数
  5.科技园自身收益
  6.其他
  指标编制的原则说明:1.体现导向性。引导国家大学科技园发展成为技术创新的基地、高新技术企业的孵化基地、创新创业人才的聚集和培育基地、高新技术产业的辐射基地。2.突出重点,指标少而精。3.定量指标和定性指标相结合。4.动静结合。既评价发展现状,也评价建设和发展速度,并根据实际情况适时修改指标,以适应国家大学科技园不同发展阶段的目标要求。5.体现分类指导。用统一指标评价,根据需要分类公布评价结果。


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民事与行政交叉案件的审理与解决
??蔡某诉某县建设局房屋登记行政纠纷案诉讼程序问题的探讨

一、据以研究的案例
蔡某于1986年购买位于某县东风居委会东堤2巷13号房产,1988年6月办理了房屋所有权证。1993年迁往广州市居住。1999年9月,第三人张某向某县建设局申办该房屋的所有权转移登记,并向某县建设局提供了该房原房屋所有权证、该房国有土地使用权证,房屋买卖契约,张某、蔡某的居民身份证复印件等有关证件资料,要求某县建设局给予办理房屋所有权转移登记。某县建设局经过审查,根据建设部《城市房地产转让管理规定》,于1999年9月,核发了某县东风居委会东堤2巷13号房产的房屋所有权证给予张某,原房屋所有权证被某县建设局收回作废存档。遂后,张某以该房屋所有权作为抵押物向信用社贷款。2006年4月,蔡某向某县建设局申请撤销核发给张某的房屋所有权证,某县建设局予以拒绝,蔡某于2006年6月向法院提起行政诉讼,以其没有与张某签订房屋买卖契约为由,请求法院撤销核发给张某的房屋所有权证。针对原被告双方的意见,法院内部就诉讼程序的适用形成了三种不同的意见:第一种意见认为,本案涉及两种不同的法律关系:一种是本案蔡某与张某之间的民事法律关系;另一种是本案蔡某与某县建设局之间的行政法律关系,行政法律关系的处理必须以民事法律关系的处理为前提,因此建议蔡某以张某作为被告另行提起民事诉讼,同时本案裁定中止诉讼,待民事诉讼产生生效判决后再依据相关判决作出行政判决;第二种意见认为,第一种意见对两种法律关系的分析是正确的,但基于诉讼经济性和及时保护当事人合法权益的需要,建议将民事案件与行政案件合并审理,即采取行政诉讼附带民事诉讼的模式审理本案。第三种意见认为,本案涉及房屋买卖契约的合同有效性问题,本案为民事诉讼,因此应当裁定驳回蔡某的起诉,通知蔡某另行提起民事诉讼。
二、问题的提出
行政诉讼是解决作为行政相对人的公民、法人或者其他组织与具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员之间因行政管理而引起的纠纷。本案是蔡某不服某县建设局房屋转移行政登记纠纷,属于不平等主体之间的行政纠纷,是人民法院行政诉讼的主管范围。上述第三种意见无疑是不正确的。在本案中,房屋买卖契约的合同有效性是一个至关重要的事实问题。房屋买卖契约的合同有效性直接影响关系到建设局核发房屋所有权证行政行为的合法性。法院要撤销建设局核发的房屋所有权证,必须要确认房屋买卖契约的合同无效,只能依照民事诉讼程序和民事法律规定,审查房屋买卖契约的合同效力。因此,本案涉及两个不同类型的法律关系,一个是本案原告与被告之间的行政法律关系,另一个是本案原告蔡某与张某之间的民事法律关系。
根据我国现行的民事诉讼法与行政诉讼法的规定,解决民事纠纷和行政纠纷应当分别适用民事诉讼程序和行政诉讼程序。但是,当一个案件涉及两种不同性质的法律关系纠纷时,究竟应当适用何种诉讼程序,我国现行法律没有做出明确的规定,以至于审判人员在面对像上述案例的案件时往往感到无所适从。上述的第一种意见实际上是目前司法实践中惯用的处理不同性质的法律关系交叉的案件的方法。事实上,这种方法是符合现行法律的规定的。
然而,第一种意见所主张的做法也存在诸多弊端,其中比较突出的问题是诉讼拖沓迟延的问题。“迟到的正义不是正义”,让当事人另行提起民事诉讼,同时中止行政诉讼的审理,等待民事诉讼作出裁判后再恢复行政案件的审理,这种做法无疑会严重迟延对当事人合法权益的保护;同时,若当事人不同意另行提起诉讼,应该如何处理,这也是我们必须面对解决的问题。
从提高诉讼效率的角度来考虑,第二种意见也具有可取之处。但由同一个合议庭适用民事诉讼程序和行政诉讼程序两个不同的诉讼程序,审理民事法律关系和行政法律关系两个不同的法律关系,确实也为难我们的法官,是否有利于法官的专业化、职业化建设,是否有利于诉讼的进行,是否有利于对纠纷的解决,有待实践的检验。但如何由同一个合议庭适用两个不同的诉讼程序,同时审理两个不同的法律关系,现行法律也没有专门对此作出规定,合并审理的模式不符合现行法律的规定。可见,第一种意见是法院在处理类似案件时的唯一选择。
从法治理念的角度来考虑,解决行政法律关系与民事法律关系交叉审理的问题有其必要性,但需要从依法治国的理念上对两种诉讼程序进行分析。为完善我国程序法律制度,需要解决民事与行政交叉案件的审理与解决的问题,下面,就民事与行政交叉案件的审理与解决,提出我们关于适用民事诉讼程序与行政诉讼程序审理交叉案件的一些观点。
上述这种混合了民事法律关系和行政法律关系的案件我们可以简称为民事行政争议交叉案件。
对审理民事行政交叉案件的程序研究必须解决以下几方面的问题:1.民事行政交叉案件的类型。2.不同类型的民事行政交叉案件应当采取何种处理方式。3.在审理民事行政交叉案件中具体的程序应该如何安排。
三、 民事行政争议交叉案件的类型
所谓民事行政争议交叉案件,是指行政争议与民事争议因在法律事实相互联系,在处理上分为因果或者互为前提、相互影响的案件。近几年来,民事行政交叉案件呈逐年增长的势头,这是现代社会行政权扩张、民法与行政法相互渗透的必然结果。民事行政争议交叉案件,在审判实践中的表现形式多种多样,但归纳起来,民事行政争议归纳案件的具体表现可以划分为以下三类:
(一)以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件
以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件,通常出现在民事诉讼过程中,是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中,民事争议的解决取决于行政行为的合法性,行政行为即成为民事争议处理的前提条件。主要包括两种情况:一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时,法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。其二,当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时,法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。例如,若蔡某先向法院提起民事侵权诉讼,而张某向法院提交了建设局核发的房屋所有权证,蔡某则认为建设局核发的房屋所有权证不合法;这时,建设局核发的房屋所有权证是民事侵权案件关键事实认定的依据,而建设局核发的房屋所有权证这种具体行政行为的合法性就成为了解决民事纠纷的前提。
我们认为,以民事争议为主,涉及行政争议的交叉案件具有以下的特点:第一、这类争议案件发生在平等主体之间,是因民事行为而非行政行为引起,因而本质上属于民事争议案件。不过,由于行政行为的介入,民事争议变得更为复杂。第二、在这类案件审理中,行政问题具有重要地位,是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题,民事诉讼程序便无法继续进行。
(二)以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件
以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时,请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。本文的案例即属这种情况,蔡某不服某县建设局核发的房屋所有权证的具体行政行为,直截了当的提起行政诉讼,请求法院判决撤销该具体行政行为,这涉及蔡某与张某签订的房屋买卖契约的有效性。
我们认为,以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件具有以下特点:第一、这类案件既存在行政争议,也存在民事争议,但行政争议处于核心地位;第二、这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性。第三、这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理,但行政争议解决以民事争议的解决为前提,民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。本案中,即对买卖合同有效性审查不以行政争议的解决为先决条件。
(三)行政争议与民事争议并重的交叉案件
行政争议与民事争议并重的交叉案件,是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。例如,甲单位在建房时超过规划部门批准的范围建设围墙,影响邻居乙居住的通行。乙向法院提起行政诉讼,请求判令规划局履行法定职责,对甲予以处罚;同时向法院提起民事诉讼,请求法院判令甲停止侵害,排除妨害。
行政争议与民事争议并重的交叉案件具有以下特点:第一、行政争议与民事争议相对独立,一案的处理结果并不影响对另一案的处理。第二、法院完全可以分开审理,分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。
四、民事行政争议交叉案件的处理方式
1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”人民法院开始受理行政案件,我国行政审判开始起步。但当时,我国人民法院内部没有设置行政审判庭,因此,法律规定由法院受理的行政案件,是由民事审判庭或者经济审判庭适用民事诉讼程序审理。1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》,行政诉讼有了专门的程序法规定,各级法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件。行政审判庭和民事审判庭分别依据行政诉讼法与民事诉讼法审理行政争议案件与民事争议案件。
虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件,但在行政审判和民事审判实践中,出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象,出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况,也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。如何处理行政争议与民事争议相互交叉的案件,在行政诉讼法中没有明确的规定,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼法的有关规定。”民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的”,中止诉讼。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。本文案例的第一种处理意见是有明文法律依据的。但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定:“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。有些观点认为,这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议,即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”,并不等于“行政审判庭可以一并审理“,即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议,只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议,而且要有当事人的请求为前提。
在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下,究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼,是分别进行还是合并进行,成为了理论界、实务界探讨的热点问题,也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。这个问题实质上有两种不同的观点,一种观点认为可以合并附带审理,一种观点认为不能合并审理。
认为可以合并审理的观点认为,民事诉讼中可以合并审理涉及行政争议的问题,行政诉讼中可以合并审理涉及民事争议的问题,即民事诉讼可以附带行政诉讼,行政诉讼可以附带民事诉讼。
(一)民事诉讼中解决行政争议的问题
所谓民事诉讼中解决行政争议,是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提,但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的,却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是上面所陈述的以民事争议为主、涉及行政争议解决的案件。
在民事审判实践中,有的法院往往不对行政机关的行政行为合法性进行审查,直接将行政行为作为证据直接使用进行裁判。一方当事人在民事诉讼中知道对方持有行政机关颁发的不利于自己民事诉讼的证据时,往往又针对该具体行政行为提起行政诉讼,由此而出现民事诉讼中作为有效证据适用的具体行政行为,在行政诉讼中被撤销或者被确认为违法,又据此对民事案件申请再审,不仅损害了法院裁判的权威性,且使当事人不断的为诉讼所累,社会效果、法律效果不好。
在民事诉讼中是否可以审查行政行为的合法性问题,存在不同的观点,第一种观点认为,人民法院在民事诉讼中无权审查具体行政行为的合法性,应直接将其作为民事裁判的依据,理由是,行政行为是具有行政管理职权的机关在其职权范围内作出的具有法律约束力的行为,根据现行行政诉讼法及有关行政法律、法规的规定,该行为非经行政诉讼程序和行政程序,不得被改变,因此,民事诉讼中不能对行政行为的合法性进行审查,否则属民事审判权对行政权的不当干预。第二种观点认为,人民法院在民事诉讼中应当避免对行政行为的合法性进行审查,而直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判。第三种观点认为,民事诉讼中的人民法院可以审查行政行为的合法性。
在民事诉讼中,若具体行政行为具有明显暇疵,仍不予审查而直接作为民事裁判的依据,则可能产生错误的裁判。因此,第一种观点是不可取的。若按照第二种观点,人民法院直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判,则可能出现与行政行为完成矛盾的结果。
我们认为,在民事诉讼中,法官应当行使释明权,告知当事人行政行为对案件裁判的影响,征求当事人是否另行提起行政诉讼,请求人民法院对行政行为的合法性进行审查;若当事人另行提起行政诉讼,则应中止民事诉讼。若当事人不另行提起行政诉讼,只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下,人民法院可以审查行政行为的合法性,但应先中止民事诉讼,将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分移送行政审判庭依照行政诉讼程序进行审理并作出裁判。
还有观点认为,在民事诉讼中,人民法院可以附带直接审查行政行为的合法性,其观点理由之一,认为行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或者抗辩理由的证据形式出现,根据证据审查规则,人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此,对行政行为的合法性审查,属于人民法院的职责范围。其观点的理由之二,认为从司法权与行政权的关系来看,尽管行政权与司法权是相互独立的权利,但是,根据“司法最终解决原则”,司法权在一定意义上优于行政权。对于行政机关作出的行政行为,司法权可以通过一定程序介入,对行政机关的行政行为进行审查。
我们认为,这种观点违背了人民法院不诉不理的原则,人民法院主动直接对行政行为的合法性进行审查,在一定程度上是司法权对行政权的逾越,不应提倡。是否对行政行为的合法性进行审查应当由当事人自己主张并承担相应的法律后果。
同时有观点认为,尽管现行法律对行政行为合法性予以审查的职能是赋予了行政审判庭而非民事审判庭,但是,行政审判庭、民事审判庭等都属于法院内部的分工问题,它们行使的都是国家的司法权,相互之间并非矛盾对立关系,其内部分工主要是为了更好地审理案件,因此,不能说民事审判庭审查了行政行为的合法性,就等于越权审查。
我们认为,这种观点是违背现行法律的规定的,人民法院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法明确规定了法院内部的分工,规定了民事审判庭、行政审判庭不同的职能,它们审理不同类型的案件程序所依据的诉讼法有所不同,作为执行法律的专门审判机关,更应当严格执行现有法律的规定,民事争议的案件由民事审判庭依照民事诉讼法的规定程序进行审理,行政争议的案件由行政审判庭依照行政诉讼法规定的程序进行审理。在民事诉讼中涉及需要对行政行为的合法性进行审查时,应当行使法官的释明权,由当事人行使自己的权利,决定是否请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查,并承担相应的法律后果。若当事人请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查,民事审判庭应当中止民事诉讼,将当事人的请求移送行政审判庭进行审查,由行政审判庭对具有行政行为的合法性作出裁判,裁判结果作为民事审判的依据,由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。这样的处理方式符合民事诉讼法第136条的规定。
(二)行政诉讼中解决民事争议的问题
行政诉讼中存在民事争议,是指法院在行政诉讼过程中,根据当事人的请求,解决与行政诉讼相关的民事争议的诉讼活动。
对于行政民事争议交叉案件,选择什么程序来解决这两种性质不同而又相互交叉的问题,目前存在不同的观点,一种观点认为,行政诉讼中不存在解决民事纠纷的条件,即使一定要在行政诉讼中解决民事纠纷,也应将行政争议和民事争议分开审理。另一种观点认为,在行政诉讼中解决民事争议,不仅符合行政诉讼目的,而且还能体现诉讼经济,方便审理,符合判决的确定性、严肃性原则,维护司法统一等。
随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化,越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力,并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼,如环境保护法、治安管理处罚法等,人民法院受理这类案件后,必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发,立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权,就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时,审理当事人之间的民事争议,使当事人的民事权益得到司法救济。
我们认为,这一观点是正确的,但问题仍然在于是合并附带审理还是分开审理的问题。
认为应当合并审理的观点的理由是,一有利于简化程序,符合诉讼经济的需要。二有利于避免法院作出相互矛盾的判决。提这种观点的人同时认为,对于法院在行政诉讼中同时可以解决民事纠纷,仍然属于民事法律规范的调整范围,立法并没有排斥法院对这类纠纷的处理权。这类纠纷与行政机关的行政管理内容紧密相关,当事人不服行政机关的处理决定而向法院起诉,由法院一并处理,具有一定的优势。
我们认为,这一观点仍然没有分清行政诉讼程序与民事诉讼程序的不同,以及行政案件和民事争议案件审理的不同,只看到法院一并审理的大前提,没有看到法院依照不同诉讼法审理案件的小前提。
认为应当分开审理的观点的理由是,法院在行政诉讼中主要行使的是司法监督权,对行政机关的具体行政行为只作合法性审查,对违法的行政行为,通常只能判决撤销,由行政机关重新作出具体行政行为,而无法对民事争议作出实体判决;若设立行政诉讼中同时解决民事争议,对民事争议在行政判决书中作出判决,这违背了行政诉讼的目的,在行政诉讼程序中解决民事争议只能造成程序的混乱。
对这一观点我们认为基本正确,但应该进一步细化,在行政诉讼程序中规定,行政诉讼中涉及民事争议,并且民事争议的解决影响到行政争议的解决,即民事争议的解决是行政争议解决的前提时,法官应该行使释明权,告知当事人就民事争议部分另行提起民事诉讼,中止行政诉讼,待民事争议作出裁判后再行恢复行政诉讼,作出行政裁判。若当事人不另行提起民事诉讼,只是对民事争议部分提出审查的请求,则应先中止行政诉讼,将民事争议部分移送民事审判庭组成合议庭进行审查并作出裁判。
还有观点认为,目前行政诉讼中的第三人制度能够起到行政诉讼同时解决民事争议的作用。根据行政诉讼法第27条的规定,“同提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或由人民法院通知参加诉讼。”这一观点也是不全面的。本文案例中第三人张某的追加,就是依据行政诉讼法第27条的规定予以追加的,这是因为某县建设局核发了房屋所有权证给予张某,张某将房屋所有权证作为抵押物向信用社贷款。并且法院的判决有可能对张某的权益产生影响,通知张某参加诉讼可确保张某的权益不受侵犯,并非为了解决处理行政诉讼原告人与张某之间的民事争议,在这种情况下,行政争议的审理和判决只能围绕具体行政行为的合法性进行审查,所要解决的是行政争议,当事人之间的民事争议无法通过列第三人的办法来解决。可见,行政诉讼中的第三人制度不能代替行政诉讼中解决民事争议问题的解决。应该通过法官行使释明权,告知行政争议的原告人,就房屋买卖契约的合同有效性另行提起民事诉讼,或者由行政审判庭将民事争议部分移送民事审判庭审查,中止本案行政诉讼,等待民事争议的裁判结果作为行政诉讼裁判的依据。
五、民事行政争议交叉案件处理中的其他问题

海南省人民政府关于下放行政管理事项的决定

海南省人民政府


海南省政府令
(第216号)

  《海南省人民政府关于下放行政管理事项的决定》已经2008年6月11日海南省第五届人民政府第六次常务会议审议通过,现予公布,自2008年10月1日起施行。

省长 罗保铭
二○○八年七月十六日

海南省人民政府关于下放行政管理事项的决定

  海南省人民政府决定将下列177项行政管理事项下放市县行使:

序号
项 目 名 称
依  据
实 施 机 关


1
以工代赈项目年度安排与资金总量安排
《国家以工代赈管理办法》第十五条 、第十六条
市、县、自治县发展与改革部门,报省发展与改革部门备案

2
除涉及国产设备退税与进口设备免税的项目以外,总投资1亿美元以下、《外商投资产业指导目录》规定为鼓励类、允许类项目的核准
《外商投资项目核准暂行管理办法》第四条
市、县、自治县发展与改革部门

3
投资额在1亿元以下项目的备案
《国务院关于投资体制改革的决定》
市、县、自治县发展与改革部门

4
城市自来水价格管理
《中华人民共和国价格法》第十八条、第二十条
市、县、自治县人民政府,报省价格主管部门备案

5
除规定由省政府及其部门审批外的国债项目初步设计、可行性研究报告及投资概算的审批
 
市、县、自治县发展与改革部门

6
以工代赈重大项目的招投标
《国家以工代赈管理办法》第十九条
市、县、自治县发展与改革部门

7
项目剩余资金的调剂使用
 
市、县、自治县发展与改革部门,报省发展与改革部门备案

8
旅游景区(点)渡船价格管理
《中华人民共和国价格法》第二十条
市、县、自治县人民政府

9
设立人才中介服务机构及其业务范围审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第86项
市、县、自治县人事劳动保障行政主管部门,报省人事劳动保障行政主管部门备案

10
职业介绍机构资格认定
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第88项
市、县、自治县人事劳动保障行政主管部门

11
事业单位专业技术岗位设置的审批
《人事部关于印发〈事业单位岗位设置管理试行办法〉的通知》(国人部发〔2006〕70号)及经人事部批准的《海南省关于事业单位岗位设置管理的实施意见》(琼人劳保〔2007〕214号)
市、县、自治县人事劳动保障行政主管部门

12
台港澳人员在内地就业许可
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第94项
市、县、自治县人事劳动保障行政主管部门

13
中级以下职业资格证书的发放管理
《中华人民共和国劳动法》第六十九条
  《海南省职业资格证书管理办法》(琼人劳保技〔1999〕115号)第四条
市、县、自治县人事劳动保障行政主管部门

14
除在省社会保险局参保的单位以外的特殊工种人员提前退休审批
《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》(国办发〔1999〕10号)
市、县、自治县人事劳动保障行政主管部门,报省人事劳动保障行政主管部门备案

15
海口市和三亚市辖区所属副处级事业单位及其他市县辖区所属副科级事业单位的设立审批
《海南省各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理规定》第三十四条
市、县、自治县机构编制管理机关,报省机构编制管理机关备案

16
因病或因工致残、完全丧失劳动能力的企业职工提前退休初审
《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(国办发〔2004〕62号)第82项
市、县、自治县人事劳动保障行政主管部门

17
设立代理记帐机构的审批
《代理记账管理办法》第三条
市、县、自治县财政部门,报省财政部门备案

18
除主要、重要港口以外的港口规划审批
《中华人民共和国港口法》第十一条
市、县、自治县人民政府,报省人民政府备案

19
市县范围内12座以下水路客货及危险品运输管理审批
《水路运输管理条例实施细则》(交通部〔1987〕交河字680号)第八条
市、县、自治县交通行政主管部门

20
道路运输从业人员资格考试和收费
《道路运输从业人员管理规定》(交通部令第9号)第八条
海口市、三亚市交通行政主管部门

21
城市建成区内国道、省道的管理
《中华人民共和国公路法》第八条
海口市、三亚市交通行政主管部门

22
机动车驾驶员培训的行政许可、监督检查、行政处罚和收费管理
《中华人民共和国道路运输条例》第四十条、第五十四条、第六十六条
市、县、自治县交通行政主管部门

23
机动车维修经营许可
《中华人民共和国道路运输条例》第四十条
市、县、自治县交通行政主管部门

24
农村公路计划建设项目的安排、审批及资金的使用和管理
《海南省农村公路建设管理与养护体制改革实施意见》(琼府办〔2006〕11号)
市、县、自治县交通行政主管部门

25
县道建设、养护资金的管理
《海南省农村公路建设管理与养护体制改革实施意见》(琼府办〔2006〕11号)
市、县、自治县交通行政主管部门

26
市县立项的港口建设审批
《中华人民共和国港口法》第十三条
市、县、自治县港口行政管理部门

27
市县港口经营许可、安全生产管理
《中华人民共和国港口法》第二十二条、第三十六条
市、县、自治县港口行政管理部门

28
危险品运输从业人员上岗资格证审批
《危险化学品安全管理条例》第三十七条
海口市、三亚市交通行政主管部门

29
企业所得税减免的审批
《中华人民共和国税务征收管理法》第三十三条
  《税收减免管理办法(试行)》(国税发〔2005〕129号)第八条
市、县、自治县国家、地方税务机关

30
增值税防伪税控系统最高开票限额审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第236项
市、县、自治县国家税务机关,报省国家税务机关备案

31
企业增值税退税申请的初审
《财政监察专员办事处一般增值税退税行政审批管理程序暂行规定》(财预字〔1994〕第55号)
  《关于财政监察专员办事机构改革后一般增值税退税审批事宜的通知》(财监字〔1998〕第186号)
市、县、自治县财政部门

32
2500元以下城镇土地使用税缴纳期限的确定
《海南省实施〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉办法》第八条
市、县、自治县地方税务机关

33
省内高中学籍的备案确认
 
市、县、自治县教育行政主管部门

34
中等职业学校(含民办)毕业证的验印与发放
《关于制定中等职业学校学生学籍管理规定的原则意见》(教职成〔2001〕9号)
市、县、自治县教育行政主管部门

35
民办中小学校和幼儿园的审批
《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条
民办幼儿园、小学学校和初中学校的审批下放市、县、自治县教育行政主管部门
  民办高中学校的审批下放海口市、三亚市教育行政主管部门

36
特殊教育学校(班)的设立
《中华人民共和国义务教育法》第十九条 
市、县、自治县人民政府,报省教育行政主管部门备案

37
闲置土地处置
《海南省闲置农业用地处置规定》第三条
  《海南省闲置建设用地处置规定》第三条
市、县、自治县人民政府,报省人民政府备案

38
入海排污口位置审批
《中华人民共和国海洋环境保护法》第三十条
市、县、自治县环境保护行政主管部门,报省环境保护行政主管部门备案

39
基本农田划区定界的验收确认
《基本农田保护条例》第十一条
市、县、自治县人民政府,报省人民政府备案

40
乡(镇)土地利用总体规划审批
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条
市、县、自治县人民政府

41
由省发展与改革部门立项的建设项目需编制环评报告表、登记表的审批
《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条
  《海南省建设项目环境保护管理规定》 第十条
市、县、自治县环境保护行政主管部门,报省环境保护行政主管部门备案

42
采砂审批及收费
《海南省矿产资源管理条例》第二十五条
市、县、自治县矿产资源行政主管部门,报省矿产资源行政主管部门备案

43
三级建筑业企业资质许可    
《建筑业企业资质管理规定》第十一条
海口市、三亚市建设行政主管部门,报省建设行政主管部门备案

44
建设行业人员继续教育、岗位培训
《建设继续教育管理规定》第二十一条
市、县、自治县建设行政主管部门

45
风景名胜区建设项目选址审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第106项
市、县、自治县建设行政主管部门,报省建设行政主管部门备案

46
从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第102项
市、县、自治县市容环境卫生行政主管部门

47
燃气设施改动审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第104项
市、县、自治县建设行政主管部门,报省建设行政主管部门备案

48
城市建筑垃圾处置核准
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第101项
市、县、自治县市容环境卫生行政主管部门

49
乡镇的总体规划、控制性详细规划的组织评审
《中华人民共和国城乡规划法》第十五条、第二十条、第二十七条
市、县、自治县人民政府

50
园林等公用行业三级企业资质审批
《城市绿化条例》第十六条
  《城市园林绿化企业资质管理办法》第四条
市、县、自治县园林绿化行政主管部门,报省建设行政主管部门备案

51
房地产经纪机构备案
《城市房地产中介服务管理规定》第二条、第十九条
市、县、自治县房地产管理部门

52
建设工程规划许可及建设工程施工许可     
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条
  《中华人民共和国建筑法》第七条
市、县、自治县城乡规划主管部门和建设行政主管部门

53
10万平方米以下拆迁计划的审批    
《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(国办发〔2004〕46号)
海口市、三亚市人民政府,报海口市、三亚市人大常委会和省人民政府备案

54
住房公积金的使用审批     
《住房公积金管理条例》第十条
市、县、自治县住房公积金管理机构

55
城市桥梁上架设各类市政管线审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第109项
市、县、自治县市政工程设施行政主管部门

56
建设工程竣工验收备案
《建设工程质量管理条例》第四十九条
市、县、自治县建设行政主管部门

57
改变绿化规划、绿化用地的使用性质审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第107项
市、县、自治县绿化行政主管部门

58
燃气经营许可
《海南省燃气管理条例》第十四条
海口市燃气行政主管部门

59
技术合同认定登记
《技术合同认定登记管理办法》第三条
市、县、自治县科技行政主管部门

60
高新技术企业、项目和产品认定的初审
《关于印发〈国家高新技术产业开发区外高新技术企业认定条件和办法〉的通知》(国科发火字〔1996〕018号)第六条、第七条
市、县、自治县科技行政主管部门

61
奖励扶助少生快富对象的审批
 
市、县、自治县计划生育行政部门

62
设立计划生育技术服务机构审批
《计划生育技术服务条例》第十八条
海口市、三亚市计划生育行政部门,报省计划生育行政部门备案

63
计划生育技术服务人员执业证书核发
《计划生育技术服务管理条例实施细则》第三十三条
市、县、自治县计划生育行政部门、卫生行政主管部门,报省计划生育行政部门、卫生行政主管部门备案

64
婚前医学检查的医疗、保健机构审批
《海南省实施〈中华人民共和国母婴保健法〉办法》第五条
市、县、自治县卫生行政主管部门,报省卫生行政主管部门备案

65
医疗机构开展医疗气功活动的审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第466项
海口市、三亚市卫生行政主管部门,报省卫生行政主管部门备案

66
从事医疗气功人员资格认定
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第466项
海口市、三亚市卫生行政主管部门,报省卫生行政主管部门备案

67
供水单位卫生许可
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第204项
市、县、自治县卫生行政主管部门,报省卫生行政主管部门备案

68
医疗机构聘请香港、澳门、台湾地区具有行医资格的人员来琼短期行医审批
《外国医师来华短期行医暂行管理办法》第八条、第十八条
市、县、自治县卫生行政主管部门

69
100张以下床位综合医院、中医医院、中西医综合医院及门诊部、企事业单位医务室的行政审批
《医疗机构管理条例》 第十一条
市、县、自治县卫生行政主管部门

70
农垦辖区卫生行政许可
 
市、县、自治县卫生行政主管部门

71
乡村医生的考试和管理
《乡村医生从业管理条例》第三十二条、第三十四条
市、县、自治县卫生行政主管部门

72
外籍医师在华短期执业许可
《外国医师来华短期行医暂行管理办法》第八条
市、县、自治县卫生行政主管部门,报省卫生行政主管部门备案

73
护士执业许可
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第198项
市、县、自治县卫生行政主管部门,报省卫生行政主管部门备案

74
开展X射线介入放射、射线诊断工作审批

  《放射诊疗管理规定》第十一条
市、县、自治县卫生行政主管部门

75
中外合资、合作医疗机构执业登记申请的受理及初审
《医疗机构管理条例》第五十三条
  《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》第十五条
市、县、自治县卫生行政主管部门

76
出版物发行单位变更名称、业务范围、地址或者兼并、合并、分立审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第323项
市、县、自治县出版行政主管部门,报省出版行政主管部门备案

77
开办武术学校审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第337项
市、县、自治县体育行政主管部门,报省体育行政主管部门备案

78
开办少年儿童体育学校审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第338项
市、县、自治县体育行政主管部门,报省体育行政主管部门备案

79
名片印刷企业许可
《印刷业管理条例》第九条
市、县、自治县出版行政主管部门

80
体育健身路径器材管理
 
市、县、自治县体育行政主管部门

81
举办健身气功活动及设立站点审批
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第336项
市、县、自治县体育行政主管部门,报省体育行政主管部门备案

82
市县级文物保护单位保护范围内其他建设工程或爆破、钻探、挖掘作业审批
《中华人民共和国文物保护法》第十七条
市、县、自治县人民政府

83
市县级文物保护单位的属于国有纪念建筑或古建筑变更用途许可
《中华人民共和国文物保护法》第二十三条
市、县、自治县人民政府

84
互联网上网服务营业场所审批    
《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条
市、县、自治县文化行政主管部门,报省文化行政主管部门备案

85
出版物连锁经营业务初审
《出版物市场管理规定》第十三条
市、县、自治县出版行政主管部门

86
电子出版物连锁经营业务初审
《出版物市场管理规定》第十三条
市、县、自治县出版行政主管部门

87
出版物连锁经营业务变更初审
《出版物市场管理规定》第十三条
市、县、自治县出版行政主管部门

88
电子出版物连锁经营业务变更初审
《出版物市场管理规定》第十三条
市、县、自治县出版行政主管部门

89
设立音像制品连锁经营单位初审
《音像制品批发、零售、出租管理办法》第十四条
市、县、自治县文化行政主管部门

90
音像制品连锁经营单位变更初审
《音像制品管理条例》第三十三条
  《音像制品批发、零售、出租管理办法》第三十条
市、县、自治县文化行政主管部门

91
第一类医疗器械生产审批权
《医疗器械监督管理条例》第八条
市、县、自治县食品药品监督管理部门

92
保健食品广告审查
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第357项
海口市、三亚市食品药品监督管理部门

93
防雷装置设计审核和竣工验收
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第378项
市、县、自治县气象主管机构,报省气象主管机构备案

94
旅游景区内导游的考核管理
《导游人员管理实施办法》第二十八条
市、县、自治县旅游行政管理部门,报省旅游行政管理部门备案

95

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