浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法

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浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法

浙江省人民政府


浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法

省政府令第252号


   《浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法》已经省人民政府第10次常务会议审议通过,现予公布,自2008年9月1日起施行。

省长

二○○八年八月一日

浙江省跨行政区域河流交接断面水质监测和保护办法
  

  第一条为加强跨行政区域河流交接断面水质保护管理,规范和明确环境保护管理责任,改善和提高水环境质量,根据《中华人民共和国水污染防治法》及其他有关法律、法规,结合本省实际,制定本办法。
  第二条本办法适用于本省行政区域内跨县级以上行政区域的河流交接断面的水质监测和保护管理。
  本办法所称跨行政区域河流交接断面(以下简称河流交接断面),是指依照本办法设置的,用于实施水质监测并明确保护管理责任的河流交接点位。
  第三条本省行政区域内跨县级以上行政区域河流的干流和主要支流,应当设置河流交接断面。
  设置河流交接断面,应当遵循下列原则:
  (一)依据河流的自然特征;
  (二)便于划分责任;
  (三)充分反映水质状况;
  (四)有利于水质监测。
  第四条县级以上人民政府应当对本行政区域的水环境质量负责,根据环境保护规划、水功能区、水环境功能区和上级人民政府下达的污染物排放总量控制计划,制定本行政区域河流水质保护控制的具体实施方案,采取有效措施削减主要污染物排放总量,确保河流交接断面水质达到上级人民政府规定的控制目标。
  沿海地区县级以上人民政府应当加强对入海河流的水质监测和保护,确保入海河流水质符合国家和省规定的有关功能区标准。
  第五条县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责本行政区域内河流水质保护的统一监督管理工作。河流交接断面水质监测的具体工作由环境保护行政主管部门确认的环境监测机构(以下简称环境监测机构)承担。
  县级以上人民政府发展改革、水利、农业、渔业、经贸、国土资源、电力、卫生、建设、监察等有关部门,应当按照各自职责做好河流水质保护的监督管理工作。
  第六条河流交接断面水质保护管理纳入环境保护和生态省建设年度考核范围。年度考核结果向社会公布。年度考核的具体办法由省环境保护行政主管部门会同有关部门制订,报省人民政府批准后实施。
  第七条河流交接断面的设置、变更或者取消,由相邻各方的共同上一级人民政府环境保护行政主管部门会同该相邻各方的人民政府协商决定。
  跨县(市、区)河流交接断面的设置、变更或者取消,设区的市环境保护行政主管部门应当报省环境保护行政主管部门备案,并向社会公布。
  第八条省和设区的市人民政府根据水环境状况、水功能区、水环境功能区和重点流域水污染防治规划,分别制定跨设区的市、县级行政区域河流交接断面水质控制目标并监督实施,同时向社会公告。
  设区的市人民政府制定的河流交接断面水质控制目标,应当报省人民政府环境保护行政主管部门备案;涉及饮用水功能的一、二级水源保护区交接断面水质控制目标,还应当报省建设、水利、卫生行政主管部门备案。
  第九条省环境保护行政主管部门应当根据河流交接断面水质监测工作需要,组织建设水环境自动监测站,并对其运行维护和质量控制实施统一监督管理。水环境自动监测站的建设、运行维护、质量控制和信息传输的具体规范,由省环境保护行政主管部门制定并组织实施。
  水环境自动监测站的建设和运行经费纳入财政预算。
  任何单位和个人不得侵占、破坏、损毁水环境自动监测站的设施、设备。
  第十条设区的市、县(市、区)人民政府环境保护行政主管部门应当加强对水环境自动监测站日常运行维护工作的监督管理,确保其正常运行,定期进行比对监测。
  县级以上人民政府环境保护行政主管部门可以根据监测管理工作的需要,通过公开招标的方式将水环境自动监测站的日常运行维护工作委托符合国家规定条件的单位承担。
  水环境自动监测站在正常运行时的水质监测结果,作为确定河流交接断面水质状况的依据。
  第十一条尚不具备水环境自动监测条件的河流交接断面,由相邻的人民政府环境保护行政主管部门组织进行联合监测。联合监测技术规范及监测结果认定的具体办法由省环境保护行政主管部门制定。
  第十二条环境监测机构应当按照国家和省环境监测相关技术规范进行河流交接断面的水质监测,确保监测结果的客观真实。
  第十三条县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当按照本级人民政府和上级环境保护行政主管部门的要求,及时报告河流交接断面水质监测结果。
  河流交接断面相邻各方的共同上一级人民政府环境保护行政主管部门,应当定期向社会公布跨河流交接断面水质状况。
  第十四条县级以上人民政府及其有关部门编制可能对河流交接断面水质造成不良环境影响的专项规划,应当包括河流交接断面水环境影响评价内容,并征求河流交接断面相邻的人民政府的意见;在报送审批的规划草案中应当对环境影响评价内容征求意见的情况作出说明。
  第十五条建设项目可能对河流交接断面水质造成不良环境影响,且相邻的人民政府环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的,其环境影响评价文件应当由争议双方共同的上一级人民政府环境保护行政主管部门审批。
  第十六条河流交接断面水质未达到控制目标的,责任方人民政府应当制定削减超标污染物排放的时间表,重新核定相关排污单位的排污总量指标,直至河流交接断面水质达到控制目标;在尚未达到控制目标前,该责任区内排放水污染物的建设项目环境影响评价文件,由河流交接断面相邻各方的共同上一级人民政府环境保护行政主管部门审批;相关人民政府及其有关部门应当停止审批、核准在该责任区内增加超标水污染物排放的建设项目。
  第十七条河流交接断面因不可抗力等自然原因达不到控制目标的,县级以上人民政府可以根据本辖区内排污单位的污染物排放情况,对排污单位采取限产、限排等措施,确保河流交接断面水质达到控制目标的要求。
  第十八条县级以上人民政府应当加强对辖区内畜禽水产养殖、化肥农药使用等农业面源污染的防治,并督促有关部门做好河道保洁工作。
  第十九条因突发性事件造成或者可能造成跨行政区域河流污染的,有关责任单位、个人和负有监管责任的部门以及相关人民政府必须按照国家和省的有关规定及时报告。事件发生地人民政府应当及时公告,并通报可能受到污染区域的人民政府。
  突发性污染事件发生后,相关人民政府及其有关部门应当立即启动应急预案,采取控制或者切断污染源等有效措施,防止事故危害的扩大。有关责任单位和个人应当依法承担用于处理污染事故产生的费用。
  第二十条因河流上游地区污染造成下游地区水质达不到控制目标且造成严重后果的,或者因上游地区水污染事故造成下游地区损失的,由上游地区负有责任的人民政府和有关责任单位依法承担赔偿或者补偿责任。
  第二十一条以河流中心线为行政区划界限的共有河段水质保护工作,由共有河段相邻各方的人民政府共同负责。
  共有河段水质控制目标的具体实施方案,由共有河段相邻各方的共同上一级人民政府环境保护行政主管部门会同该相邻各方的人民政府制定,并由该相邻各方的人民政府组织实施。
  第二十二条县级以上人民政府及其环境保护行政主管部门和其他有关部门有下列情形之一的,责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予行政处分:
  (一)未按本办法规定制定河流交接断面水质控制目标、水质保护具体实施方案的;
  (二)违反本办法第十三条规定,不及时报告监测结果,不定期公布水质状况的;
  (三)违反本办法第十四条规定,编制规划不征求相邻的人民政府意见或者对意见不作说明的;
  (四)违反本办法第十六条规定审批、核准建设项目的;
  (五)违反本办法第十八条规定,因工作失误、防治不力,造成农业面源污染的;
  (六)违反本办法第十九条规定,未按应急预案的要求采取有效控制措施或者处置不当,造成事故危害扩大的;
  (七)其他应当依法给予行政处分的情形。
  第二十三条环境监测机构违反本办法规定,不按技术规范进行监测,拒报、谎报或者二次以上不按照规定的时限报告监测结果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予行政处分。
  第二十四条违反本办法规定的行为,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第二十五条本办法自2008年9月1日起施行。


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关键词: 摸索证明/辩论主义/证据交换/证据保全
内容提要: 摸索证明,是指民事诉讼中负有证明责任的当事人在无法获知待证事实与相关证据的详细关系时,就证明主题仅进行一般性、抽象性的主张,从而期待通过法院的证据调查从对方当事人处获得相关详细证据资料的活动。由于对象的模糊性和手段的不确定性,对于摸索证明能否在诉讼中被采用存在极大的争议。在我国未来民事诉讼相关立法的完善过程中,应当在明确摸索证明地位的基础上,廓清其适用范围及效果,从而促进我国相关司法实践的顺利开展。


在民事诉讼中,决定当事人胜败与否的证明责任按照一定规则在当事人之间进行分配,一般由对特定事实承担证明责任的当事人承担收集和提供相应证据的任务。但在某些特殊情况下,对特定事实负有证明责任的当事人可能因各种原因无法获知待证事实与相关证据的详细关系,从而难以获取相应的具体证据,进而无法取得有效的证明效果。此时,当事人可就证明主题仅进行一般性、抽象性的主张,经由法院随后的证据调查从对方当事人处获取相关详细的证据资料,从而达到预期的证明效果。此即所谓民事诉讼中的摸索证明。因该种证明活动的对象模糊、手段不定,把握不好即可能损及对方当事人的合法权益,故其能否在诉讼中被采用存在极大的争议。迄今为止,我国尚无对摸索证明的相关探讨,这就直接导致其在司法实践中的展开和运用遇到极大的困难和障碍。相关研究应从分析摸索证明的基本内容入手,然后探寻其存在的理论基础,进而结合我国的相关制度研习其具体适用,从而对立法的完善和实践的发展有所裨益。

一、摸索证明的基本内容

(一)摸索证明的概念和特点

摸索证明(Ausforschungsbeweis)又称为“摸索证据”,[1]最早是德国民事诉讼证据调查程序中的一个概念。所谓摸索证明,是指民事诉讼中负有证明责任的当事人在无法获知待证事实与相关证据的详细关系时,就证明主题仅进行一般性、抽象性的主张,从而期待经由法院的证据调查从对方当事人处获得相关详细证据资料的活动。换言之,在当事人就其主张或抗辩成立所必要的事实和证据未能充分掌握或了解时,可以向法院申请对他方当事人掌握的相关证据进行调查,并试图通过该调查程序获取新事实或新证据,进而以该事实或证据作为支持其请求成立的依据。

在民事诉讼中,双方当事人就某一事实的存否及真伪发生争执是当事人提供证据和法院进行证据调查的前提条件。即一般来讲,主张权利存在的当事人应首先对可以认定权利存在的事实予以具体说明,当对方当事人对该事实有异议时,法院才有必要进行证据调查。但在特殊情形下,即当相关事实和证据偏重于由主张者的相对方持有时,对该事实负主张责任和对相应证据负证明责任的当事人自然会在证据的提供上出现困难,同时也往往无法就纠纷的产生及经过等事实进行具体说明和陈述,从而导致其在主张证据时难以具体、详细地表明应证事实。只有在对方当事人提出某些证据后,通过法院的证据调查活动,当事人才能进一步知悉并掌握可能作为裁判依据的特定案件事实以及相关的其他证据。由于主张特定事实及证据的一方当事人在主张对象上的模糊性和手段上的不确定性,从而使该证据收集和提供的过程充满了探寻及搜索等不确定因素,故被冠之以“摸索证明”之名。摸索证明主要有以下几方面的特征:

首先,从性质来看,摸索证明是一种当事人的证据收集手段。摸索证明并非法院认定案件事实的一种方式,而是作为法院认定案件事实基础的相关证据的收集和提供的手段,[2]即不属于法院认证的范畴,而属于当事人举证的范畴。但与通常举证所不同的是,当事人的通常举证必须目的明确,否则视为未完成举证任务;而摸索证明的目的则并非十分明确,其乃是一种通过举出目的性不甚明确的证据来促使法院敦促对方当事人提供相应证据,进而达到最终举证目的的证据收集手段。

其次,从主体来看,摸索证明是由对特定事实承担主张责任及对相应证据负有证明责任的一方当事人所从事的行为。主张责任又称陈述责任,是指当事人如果没有向法院提出对自己有利的事实将可能承担的不利后果。[3]在法的适用过程中,当事人向法院请求作出具有一定法律效果的判决时,如果不就一定的事实进行主张,法院自然无法将法规规范适用于具体的案件审理之中,即难以将抽象的法律具体化。与之相应,证明责任则要求当事人对自己所主张的事实提供证据予以证明,否则即会承担败诉的不利后果。摸索证明是由对特定事实承担主张责任及对相应证据负有证明责任的一方当事人所从事的行为,而这种行为从外观上看恰是该方当事人未能完成主张责任和证明责任。

再次,从过程来看,摸索证明会引发法院证据调查程序的开启,进而促使对方当事人提供一定的证据。摸索证明虽然只是主张方就证明主题所进行的一般性、抽象性的主张,但由于证明主题和证明过程的特殊性,法院直接会基于此发动证据调查程序,并在证据调查中促使对方当事人提供相应的证据。

最后,从效果来看,摸索证明可在一定程度上减轻主张者提供证据的负担。一般来讲,负有证明责任的当事人必须提供使待定事实得以充分确定为真的证据,而待证事实本身的具体、明确更是毋需殆言。而摸索证明下,主张者只需对待证事实予以较为模糊、抽象的说明,而对该事实具体的主张及详细证据的提供则在随后进行的证据调查中由法院督促对方当事人提出,这样自然减轻了主张者提供证据的负担。

最典型的摸索证明存在于非婚生子女对生父所提起的亲子关系确认之诉中。原告(非婚生子女)起诉请求法院确认被告为其生父。被告尽管没有具体线索,也不能确定具体的对象,但依然主张原告的生母与除了自己之外的其他男性保持关系。被告为证明其主张,请求法院传唤原告的生母作为证人出庭接受询问并进行特定医学上的鉴定。此案中,被告对原告生母与除自己之外的其他男性保持关系进而要求法院在证据调查程序中对其生母进行询问及鉴定的主张即为摸索证明。

(二)摸索证明的主要形态

在摸索证明下,当事人的主要目的在于通过法院的证据调查程序获悉有利于己方的新事实和证据,再将此类新事实和证据提交于法院,从而获得对自己有利的裁判结果。细究之下可以发现,摸索证明可因程度的高低表现为不同的形态:

第一,当事人明确陈述待证事实,但未能确定具体证据。如在缔约过失之诉中,原告为证明自己在被告(商场)营业场所跌倒的事实,申请法院传唤当时在场的被告单位某员工出庭作证,其仅能就该员工衣着等做大致描述,未能确定该员工究竟为何人(如姓名、特征及住所等)。再如在违约之诉中,针对原告的主张,被告以原告与第三方签订相关合同为抗辩事由,并要求原告提供商业账簿,以便查明其是否与第三方签订了类似合同。

第二,当事人明确提供相应证据,但对待证事实未能具体确定,仅能概括地作一般性陈述。如在因拆迁事故导致的侵权损害赔偿之诉中,原告申请在拆迁现场的工人甲出庭作证,待证事实为被告施工单位拆迁时存在过失,但未能主张过失的具体情形或事实,即究竟是何种原因导致过失的存在。

第三,当事人对于待证事实和相应证据均未能予以具体确定。如在因产品质量导致的侵权损害赔偿之诉中,原告仅陈述被告产品存在瑕疵,并表明生产该产品的某些文件可作为证据,但对于瑕疵的具体内容和属性却未能予以具体陈述,同时对于有关证明文件的相应内容也不能予以具体提供。

此外,还有一种最初也属于摸索证明范畴的证明行为,即当事人所陈述的事实纯属凭空臆断,毫无依据。[4]如李某偶感风寒,即无端怀疑是与其毫无联系的邻居张某传染所致,便以此为据诉至法院要求张某予以赔偿。此种行为要么是有意识地违背事实真相,要么是完全没有事实基础的“胡编乱造”,纯属当事人举证不能下的“碰运气”之举,自然不应得到法院支持,更不会导致后续证据调查程序的开启,与上述三种形态实不可同日而语。

二、摸索证明的理论基础和实际运用

(一)传统民事诉讼理论对摸索证明的否定

在摸索证明出现之初,立法和判例并未予以接纳,学界多认为其与大陆法系国家和地区民事诉讼基本准则——辩论主义的内涵相悖。[5]辩论主义,是指当事人有权决定以什么样的事实和证据来支持自己的主张和请求,法院不得超越当事人选择的事实和证据范围进行认定(英美法系国家和地区虽未使用“辩论主义”一词,但诉讼实践中显然采取相同的做法)。辩论主义具体包含三方面的内容:其一,法院不能采用当事人未主张的事实作为判决的资料;其二,法院应当采用双方当事人无争议的事实作为判决的资料;其三,法院在通过证据对当事人争议的事实进行认定时,应当限于当事人提出的证据。可见,辩论主义从事实的主张和证据的提出角度划定了当事人与法院的角色分工和权利(权力)义务范围,[6]体现了私权自治的民事诉讼基本理念。而当事人为摸索证明时,显然对特定事实和证据并未作出具体的主张,仅是提供了某些抽象的线索,反将具体事实和证据的发掘寄希望于法院发起的证据调查程序,这自然有违由当事人主导案件事实与证据认定这一辩论主义的精髓,从而与强调私权自治理念的民事诉讼整体构造相抵牾,因而不能承认其效力。

(二)民事诉讼理论发展对摸索证明的承认

随着科技的突飞猛进,在物质文明高度发展的同时,也导致了贫富分化严重、交通事故频发、环境污染层出、缺陷产品致损及商业秘密盗用等各种新型社会问题的出现。与之相应便出现了诸如污染侵权诉讼、产品缺陷损害诉讼、医疗事故侵权诉讼及专利侵权诉讼等现代型诉讼。在这些诉讼中,民事主体双方的平等性和互换性基本上完全丧失,[7]侵权和被侵权的主体在社会结构层次上固定下来,原、被告的角色几乎没有互换的可能,而且这种互换性的丧失在诉讼中则常常表现为当事人实质地位和掌握武器的不对等。由于诸多在传统民事诉讼机制确立时所不可想象的原因使原告的举证能力大大弱于被告,如果仍按严格意义上辩论主义的要求进行主张和举证,则原告往往会陷入举证困难或举证不能的境地,从而导致败诉的不利后果,这显然有悖于民事诉讼的实质公平理念。在此背景下,辩论主义的内容得到了部分修正,改变了传统辩论主义完全要求当事人提供诉讼资料、法官不做任何介入的做法,而是在承认由当事人提供诉讼资料的同时,允许法院在必要时对当事人进行阐明(或释明),[8]以协助和促使当事人提出诉讼资料,从而更好地发现案件真实,保护当事人的合法权益。

摸索证明也因辩论主义内容的修正得以逐渐融入现代民事诉讼。摸索证明可以使一方当事人在因客观原因难以接触相关事实和证据时,通过证据申请开启证据调查程序,在法院的调查下获得具体的事实和证据,从而实质性地实现诉讼公平。可见,辩论主义的修正解决了特定情形下当事人虽不为具体主张和举证,法院却可主动开启证据调查程序的问题,从法院角度确立了摸索证明成立的基础。

(三)摸索证明的实际运用

 【案情】 

  原告黄某与被告叶某民间借贷纠纷一案中,被告于2010年9月向原告借款42000元用于经营,并约定月息2分以及4个月的还款期。还款期限届满,被告未按期归还借款及利息。原告遂向法院起诉要求被告一、归还借款本金4.2万元;二、利息从借款之日计算至起诉日,按月息2分,共计10800(扣除已归还的4000元)。经开庭审理,明确双方争议的焦点是,逾期利息是按原约定利率还是银行同期同类贷款利率计算? 

  【分歧】

  对于原被告争议的焦点,产生以下两种不同意见: 

  第一种观点认为,逾期利息应按原约定利率计算。民事活动应遵循诚信原则,如未按照约定期限归还借款的情况下,只要支付银行同期同类贷款利率的利息,不利于惩罚违约当事人。

  第二种观点认为,逾期利息应按银行同期同类贷款利率计算。民事活动还应遵循意思自治原则,当事人仅对借款期限内的利息进行了约定,逾期部分双方并未有过协商,也无法进行意思推定。

  【评析】

  同意第二种观点的同志,主要理由是:双方未约定逾期利息,则不能推定双方的约定利率,应视为无息。支持逾期利息的主张是对违约者的责罚,应按银行同期同类贷款利率的利息,该罚责过高则是对现阶段民间有息借贷蚕食实体经济创造的价值起到了推进作用。

  笔者则认为第一种观点更为合理:

  首先,支持逾期利息不是对违约者的责罚。物的法宣孳息与对违约者的责罚是两个不同的概念,有明显的区别。民法上所说的物,或者说作为民事法律关系客体的物,是指现实存在的、能够被民事主体所指配、利用,具有一定经济价值,可以构成人们财产一部分的物质财富。货币在民事法律关系中是具有特殊作用的种类物,因民事法律关系的存在而产生的收益称为法定孳息。孳息的所有权归原物所有人享有。如理解为罚责,则属违约金性质,违约金则是指合同当事人对自己违犯合同义务所引起的法律后果应当承担的民事法律责任的金额。前者是因民事法律关系的存在而产生的收益,而后者则是因违犯合同义务产生的法律后果。黄某要求叶某偿还过期借贷的利息而并不是追究叶某违约责任;

  其二是黄某与叶某约定的是定期有息借贷,对于“有息”双方在约定时意思表示一致,由于叶某的过错,在双方没有新的意思表示的前提下,将“有息”转化为“无息”没有法律依据,将逾期利息标准定为银行同类贷款利率更无法律依据,故不能视为不约定逾期利息则为无息,也不能将逾期利息由法官私自定为银行贷款利率;

  其三是黄某与叶某是因借贷关系而产生的民事法律关系,借贷到期后,没有发生变更、消灭的法律事实。如前所述叶某不偿还债务,原债权债务关系依然存在,不能够产生新的债权债务关系。不还款就视为要求延期还款,不要求变更约定的利息标准就是对原约定的默认。对原约定利息没有异议,双方意思表示一致,,应受法律保护。

  第四是黄某的利息诉请并未超出不超过银行贷款利率四倍的法律规定,在当今高速发展的社会,货币也会因为物价的上涨随时间流逝而降低使用效率,银根紧缩,贷款相对困难的情况下,如不尊重当事人意思自治,而降低合法范畴内的利息,无异于放纵违约者继续违约,以取得比守约更大的借款效益,故按原利息标准支持逾期利息是对债权人的合理保护。

  综上所述,笔者认为,支持逾期利息与对违约者的责罚两者性质不同,适用范围不同,不能随意使用,继续按约定利息标准计息有利于保护无过错一方当事人的合法权益,提高债务人履行债务的诚信。债务人不偿还定期有息借款应继续偿还约定利息。