山东省泰安市人民政府


政府令【第157号】泰安市城市公共厕所管理办法




　 《泰安市城市公共厕所管理办法》已经市政府批准，现予公布，自2012年2月1日起施行。

市 长
二O一一年十二月十六日



泰安市城市公共厕所管理办法

第一章 总 则

　　第一条 为了加强城市公共厕所的建设和管理，提高城市环境卫生水平，方便人民群众，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、建设部《城市公厕管理办法》、《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 泰安市城市市区和泰安高新区、泰山景区范围内公共厕所的规划建设和管理维护均应遵守本办法。
　　本办法所称城市公共厕所（以下简称公厕），是指设置于公共场所、公共建筑和商业、民用建筑，供社会公众使用的厕所。
　 第三条 所有公厕一律对外开放，免费使用。
　　任何人使用公厕，都应当自觉维护公厕的清洁、卫生，爱护公厕设备、设施。
　　第四条 市住房和城乡建设行政主管部门是公厕的行政主管部门，其所属的市环境卫生管理机构具体负责公厕建设、管理、维护和监督指导。
　　市财政、城乡规划、国土资源管理、交通运输、物价、商务、旅游、城管执法等部门应按照各自职责做好公厕管理有关工作。

第二章 规划建设

　　第五条 市住房和城乡建设行政主管部门应当会同市城乡规划等部门，组织编制泰安市城市环境卫生专项规划，确定公厕规划布局，按规定程序批准后组织实施。
　　第六条 下列场所和建筑应当设置公厕：
　　（一）城市主干道两侧、具有一定规模的广场、免费开放的公园；
　　（二）旅游景区景点、体育场所、文化场所、火车站、汽车站、影剧院等公共场所；
　　（三）大中型商场、宾馆、饭店、娱乐场所、停车场、加油站、市场（包括农贸市场、各类批发市场）等公共建筑和场所；
　　（四）旧城成片改造的地段（包括城中村改造）、新建住宅小区；
　　（五）按照规划其它应当设置公厕的建筑和场所。
　　第七条 市住房和城乡建设行政主管部门每年应提出公厕新建、改建计划，并与市财政、城乡规划、旅游等有关部门会商后，报经市政府批准后实施。城市主干道两侧、广场、公园等公厕建设，由市住房和城乡建设行政主管部门负责，所需经费纳入年度财政预算。
　　泰安高新区、泰山景区、泰安旅游经济开发区、泰山区东部新城区范围内的公厕建设，分别由泰安高新区管委、泰山管委、泰安旅游经济开发区管委、泰山区有关部门负责。
　　公共建筑、公共场所、住宅小区等的公厕建设和改造，由各产权单位或管理单位自行负责。
　　第八条 城市环境卫生专项规划确定的公厕用地，未经市城乡规划行政主管部门批准，不得擅自改作他用。市城乡规划行政主管部门审批时应当征求市住房和城乡建设行政主管部门的意见。
　　经批准占用公厕规划用地的，建设单位必须按照市城乡规划行政主管部门以及市住房和城乡建设行政主管部门的要求另建公厕，并将建成公厕的产权与管理权移交给市环境卫生管理机构，实行统一管理。
　　第九条 公厕应当规划建设在明显易找、方便使用、便于清运的地点，并与周围环境相协调。
　　规划城市道路两侧公厕时，有条件的应将距公厕外墙3米以内的空地规划为绿化用地。
　　第十条 应当设置公厕的建筑和场所，在新建、改建、扩建时，该建设项目应当配建公厕而未配建或公厕设计不符合国家环境卫生设施规范标准的，市城乡规划行政主管部门、市住房和城乡建设行政主管部门不得办理项目规划许可和施工许可手续。
　　第十一条 建设项目配套建设公厕的，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时交付使用，所需经费纳入建设工程概算。建设项目竣工验收时，市环境卫生管理机构应当对公厕进行专项验收，经验收合格后方可交付使用。
　　任何单位和个人不得阻挠、妨碍公厕建设施工。
　　第十二条 道路、广场、公园和新区开发、旧城改造等城市重点建设工程，市环境卫生管理机构应当参加重点工程指挥机构的有关具体工作，参与实施相应的公厕规划设计、建设施工等工作。
　　第十三条 公厕建设应符合国家有关标准，市区、景区内的公厕应按照水冲式一类公厕标准建设，有条件的应当兴建生态公厕。
　　公厕应做到造型美观、卫生适用。繁华路段、窗口地段、景区公园的公厕应提高建造标准，四周植树、种花、栽草，以美化环境。
　　市环境卫生管理机构联合市旅游等有关部门单位统一制作、设置公厕标志牌和指示牌。
　　第十四条 人流量大、公厕数量不足、建厕地点难以落实的地段、区域，沿街有条件的机关事业单位应当在工作时间内对外开放内部厕所，供社会公众使用。
　　提倡沿街单位对外开放内部厕所，在其工作时间或营业时间内供社会公众使用。
　　第十五条 节假日、举办大型活动期间，景区景点、活动举办单位应当根据实际需要设立流动公厕。流动公厕的管理按市住房和城乡建设行政主管部门的有关规定执行。
　　第十六条 任何单位和个人不得侵占、损坏、封闭公厕。确因城市建设需要拆除的，建设单位必须事先提出拆除方案，经市环境卫生管理机构同意后，按“先建后拆”的原则签订合同，负责重建。因拆除造成的损失，由建设单位负责补偿。

第三章 管理使用

　　第十七条 公厕按照以下规定由责任单位负责保洁、维护和管理：
　　（一）城市主干道两侧、广场、公园的公厕，由市环境卫生管理机构负责，或者由相应管理机构负责；
　　（二）公共建筑、公共场所内的公厕，由产权单位或经营管理单位负责；
　　（三）住宅小区的公厕，由其物业公司或管理单位负责。
　　泰安高新区、泰山景区、泰安旅游经济开发区、泰山区东部新城区范围内的公厕管理，分别由泰安高新区管委、泰山管委、泰安旅游经济开发区管委、泰山区有关部门负责。
　　第十八条 根据泰政发〔2000〕48号文件《泰安市城市公共厕所建设管理暂行办法》规定建设的公厕（不包括公厕附属建筑物），应按当时规定的管理经营期限到期后由政府全部收回，交市环境卫生管理机构进行统一管理；尚未到期的，由产权人与市环境卫生管理机构协商同意后，移交市环境卫生管理机构统一管理。
　　产权人不同意移交仍自行管理的，该公厕不得改变用途，不得再收费，对公厕的维护管理必须达标，并接受市环境卫生管理机构的监督管理。擅自改变公厕使用性质从事经营活动的，市环境卫生管理机构向工商行政管理部门提出处理建议，工商行政管理部门应依法责令停业整顿并给予处罚。
　　第十九条 供水、供电部门应当保障公厕的水、电供应，供水按居民生活用水价格标准收取，供电按国家规定的价格收取。
　　第二十条 市环境卫生管理机构应加强城市公厕保洁维护的监督检查，组织制定实施具体的公厕保洁标准。公厕的保洁维护应当符合以下规定：
　　（一）公厕管理责任单位或责任人应定期对公厕进行维护检查，保持公厕内外设施、设备完好，确保正常使用；
　　（二）公厕保洁实行专人负责，并佩戴胸卡、统一着装，做到规范化、标准化；
　　（三）公厕内、外环境必须保持整洁、卫生，墙面无乱贴乱画，化粪池无满溢，基本无异味；
　　（四）厕内张贴使用说明，明示监督电话、服务标准和保洁维护单位名称等。
　　第二十一条 公厕使用人必须严格遵守公厕使用管理规定，禁止在公厕墙壁和其他设施上涂抹、刻画、张贴；禁止随地吐痰、乱扔杂物；禁止向便器、便池、粪井内倾倒污水、污物；禁止在便池外便溺；禁止损坏公厕的各项设备、设施。
　　第二十二条 公厕的开放时间由市环境卫生管理机构根据季节变化和公厕所处位置予以确定，并在显著位置标明。公厕不得随意停用。因特殊情况确需临时停用的，应当经市环境卫生管理机构同意，并采取相应临时措施。
　　第二十三条 城市主干道两侧、广场、公园等由市环境卫生管理机构负责管理的公厕，管理和维护费用纳入年度财政预算。

第四章 监督检查

　　第二十四条 市住房和城乡建设行政主管部门应组织市城管执法部门、市环境卫生管理机构，加大公厕开放使用、维护管理等情况的监督检查，对违反有关规定的单位或个人，市住房和城乡建设行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的给予通报批评，市城管执法部门依法给予行政处罚。
　　市财政部门负责对公厕建设管理资金使用情况进行监督管理。
　　第二十五条 建设项目未按要求同步建设公厕的，市住房和城乡建设行政主管部门或市城乡规划行政主管部门责令限期改正，并采取相应措施；未按照批准的规划设计建设公厕的，市城乡规划行政主管部门依法予以处罚。
　　未经批准擅自占用或毁坏环卫设施的，市环境卫生管理机构移交市城管执法部门依法予以处罚。
　　向公厕使用人收费的，由物价部门责令整改、依法予以处罚。
　　第二十六条 市环境卫生管理机构应当对公厕的卫生及设备、设施等情况进行检查，对不符合有关规定的，应当督促责任单位及时整改。
　　市环境卫生管理机构应当对公厕管理责任单位的维护管理情况进行定期考核。考核情况作为该单位参评文明单位（机关）的重要内容，参评时，市文明办应当征求市住房和城乡建设行政主管部门的意见。
　　第二十七条 对辱骂、殴打公厕管理人员，阻碍市环境卫生管理人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十八条 市住房和城乡建设行政主管部门及其他有关部门的工作人员在工作中，违反本办法规定滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

第五章 附 则

　　第二十九条 本办法自2012年2月1日起施行，《泰安市城市公共厕所建设管理暂行办法》（泰政发〔2000〕48号）同时废止。






“村官越权发包土地”是否构成恶意串通？
社会聚焦 以案说法
（中企国盛律师事务所 王政 律师）

我国《合同法》第52条规定了合同无效的几种情形，其中因“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”所订立的合同即属于其中一种。对于此条款规定，司法审判实践中就如何执行问题向来存在颇多争议。有的法律人员甚至认为此条规定过于笼统、而且对“恶意串通”行为难以举证和认定，最好应当取消或避免适用。但是多数人还是认为保留此条款有相当的必要性。本文从一“村官越权发包土地案”谈起，对“恶意串通”行为的构成略作一下探讨，希望能得到法律界人士的批评和指正。

一、越权发包土地案简述
此案件发生于山东省东营市垦利县。这里位于美丽富饶的黄河三角洲上，是共和国最年轻的土地，也是国家唯一生产土地的地方。因为黄河水携带的泥沙每年都要让入海口的海岸线向海中推进几公里，时间久了就会产生出大批的良田。我们案件中所涉及的属于垦利县垦利镇高盖村集体所有的850亩孤岛耕地就是这样形成的。这些土地在形成后一直由高盖村村民集体进行耕种，1981年实行农业生产责任制后几年曾一度疏于管理。约在1991年，高盖村的村官就开始背着广大村民以每亩不足人民币五元的价格对外发包上述土地。约在2001年，该村村民委员会通过诉讼形式解除了与该土地原承包户的合同，该土地的使用权本又该重新回到高盖村全体村民手中。然而，对上述土地所发生的一切变故，都是由个别村官在一手操纵着，广大村民并不知情。村民们都一直认为土地还被原租户持续耕种着。
而实际上850亩集体土地使用权被收回后，高盖村的村官高某（时任该村“村民委员会主任”）却又背着广大村民在未召开村民大会或村民代表大会、未成立土地承包工作小组、未向村民公布承包经营方案的情况下，将上述已收回的850亩耕地以该村村民委员会名义（当时高盖村村民委员会委员共有三人，除村主任高某外，一名委员对此事不知情，另一名委员对合同具体内容不知情，）以每亩不足人民币20元的价格出租给薛某（承租时非高盖村村民），租期为12年（自2002年3月18日至2014年3月18日）。薛某承租土地后自己并没有进行耕种，而一直是通过对外转包的方式来进行渔利（自2007年始，上述耕地对外发包市场价每亩已经达到530元以上）。
2007年，新的村干部上台后，部分村民便开始要求村官对上述土地组织发包和耕种，原村委会主任（现任高盖村村党支部书记，村民委员会委员）的高某遂拿出上述土地已在2002年3月出租给薛某（现任该村村民委员）等人的《土地租赁合同》。高盖村村民了解到土地又被再次出租或发包的事情真相后，就高某非法出租集体土地之事便开始集体上访，要求政府部门出面予以解决。有关政府领导也曾组织人员对此事进行过协调，但是无法使双方达成一致的解决方案。最后，高盖村村民不得不拿起法律的武器授权村民委员会以“高某和薛某恶意串通，违反民主议定程序，签订损害集体利益、违反国家法律的无效合同”为由将高某和薛某告上法庭。
山东省东营市垦利县依法受理了此案，并迅速组成合议庭来审理此案。庭审时，被告高某和薛某拿不出就土地出租之事召开过村民大会或村民代表大会的证据，高某提供的《土地租赁合同》复印件中仅提到“经村民委员会同意”的字样，且高某当庭承认就土地出租之事没有召开过村民大会或村民代表大会。薛某的代理人及其提供证人当庭承认就承租土地自己并没有进行耕种而是对外进行转包的事实（理由是“合同中约定了可以对外转包”）。高某和薛某的代理律师认为：高某以村民委员会名义对外出租或发包土地的行为属于职务行为；上述土地的出租或发包价格为每亩20元（前五年半实际为10元），比1991年以前村官决定的每亩5元的发包价格要高，故不存在恶意串通和损害集体利益的问题；关于是否举行民主议定程序的证据应当由原告高盖村村民委员会承担。
原告高盖村村民委员会认为：对土地出租或发包等涉及广大村民集体利益的重要事项，我国《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《土地承包法》、新生效的《物权法》等相关法律都有明确规定，即对土地出租或发包等涉及广大村民集体利益的重要事项，必须通过民主议定的方式解决，即必须由村民委员会提交村民会议集体讨论决定，必须成立承包工作小组，必须公开承包或经营方案，由村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意后，并报乡（镇）人民政府批准。被告高某在未取得村民大会或村民代表大会同意就以原告名义私自对外出租或发包集体土地的行为已构成无权处分，而且该行为严重侵害了高盖村其他村民的平等承包权益和种植权益，属于典型的权力滥用行为和恶意串通行为。
垦利县人民法院对本案一审的判决结论是：原告高盖村村民委员会提供的证据不能证明高某和薛某订立的合同的行为属于恶意串通，而且认定该《土地租赁合同》系双方当事人真实意思表示，符合法律规定，合法有效，本院予以采信。因为被告人之一高某在签订合同时担任原告的法定代表人，其在合同书上签字是履行职务行为，由此产生的法律后果应当由原告承担。

二、关于恶意串通行为的法律分析
垦利县人民法院对此越权发包土地案的判决缺少法律和事实依据是不言而喻的，尤其是对高某和薛某两被告“恶意串通”行为不予认定是没有依据的。
首先需要说明的是：我国《合同法》有“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”所订立的合同为无效合同的明确规定。其中“恶意串通”和“损害国家、集体或者第三人利益”是连在一起来规定的，它们分别反映了合同行为所产生的主、客观方面要件。其中“恶意”反映了合同行为的主观方面要件，“串通”、“损害国家、集体或者第三人利益”反映了合同行为的客观方面要件。
按照我们认识事物的逻辑和规律，当事人主观方面的意图或特征是不能由自己主观来证实的（除非当事人自己承认是恶意串通），而必须由其客观所表现的行为或行为后果来具体反映和证实，即客观反映主观，而不是主观决定客观。
即对合同行为而言，是否属于“恶意串通”应当主要看当事人的行为表现及行为表现所产生的实际法律后果。本人以为，对恶意串通的构成应主要从以下三个方面来具体进行认定：
（一）当事人的经办人订立合同时是否具有法定的职责权限或约定授权。任何法律行为，都是由人来具体操作实施的，合同的订立就是经过一系列的商业谈判后最终合同双方当事人意思表示真实一致后所产生的必然结果。那么，是谁在代表当事人作意思表示呢？肯定是由业务的具体授权经办人员或单位的负责人或法定代表人来作意思表示。如果是具体业务授权经办人员，则经办人员必须要取得单位的明确授权，如果是单位的负责人或法定代表人，负责人或法定代表人也应当取得法律、公司章程或相应法律文件的授权。如果非负责人或法定代表人经办人员不具有单位的明确授权，且在非表见代理的情况下，则构成无权代理。当然、无权代理所订立的合同经被代理人追认后才产生约定的法律效力；正常情况下，非经代理人追认的合同，属于无效合同。如果是单位负责人或法定代表人越权所订立的合同，其所产生的法律效果也不是必然由单位来承担，还应当结合其他因素具体判定合同是否有效。这些其他因素应包括是否违反国家强制性法律或法规的规定、是否损害国家、集体或第三人的利益等。
（二）合同的订立是否违反国家强制性法律或法规的规定。这里合同订立“是否违反国家强制性法律或法规的规定”应具体理解为合同订立的程序是否违法和所订立合同的具体内容是否违法。因为从程序上讲，某些合同的订立可能涉及有关当事人双方和国家、社会或第三方的重大利益，必须通过严格的合同订立程序保障才能避免合同内容违法或侵害国家、社会或第三方的利益。如必须通过行政审核或备案的合同、必须经过法定公示要件才生效的合同等。假如合同内容违反了国家强制性法律或法规的规定，如此内容的合同按照合同法52条第（五）款规定，其本身就属于必然无效的合同。该种无效合同的产生也很可能是当事人恶意串通的结果。即故意订立内容无效的合同。
（三）合同的订立损害了国家、集体或第三人的利益。如何具体确定合同的订立是否损害了国家、集体或第三方的利益是一个比较难以把握的问题。这一个问题需要在司法实践中通过法官行使自由裁量权来实现。但是，本人以为：此问题也并非属于无法具体量化或把握的问题，司法人员可以从以下几个方面来对是否损害国家、集体或第三人利益来进行认定：1、是否造成国家、集体或第三人积极财产的流失，如按低于正常市场的价格来处理国家、集体或第三人的财产。2、是否侵夺了国家、集体或第三人优先或平等订立合同的机会。如明知第三人有优先权而且同等条件下也会订立此合同却故意背其同其他人订立合同。3、限制或剥夺了合同标的物的合法权利人对标的物的正当使用，如通过合同的订立，使标的物的合法权利人丧失了使用标的物的机会或不能有效正常的使用标的物等。4、标的物权利人不知情的情况下，在属于国家、集体或第三人的财产上设定抵押、质押或其他担保形式的他项权利等。该种权利的设定可能会危及到标的物所有权的最终归属和安全。5、存在其他可能对国家、集体或第三人的利益造成损害的因素，如存在造成第三方商誉或名誉的损害等因素。

总之，司法审判人员只有在充分考虑此三方面因素的情形下，才能对当事人是否构成“恶意串通”作出正确的认定，而且这种认定是通过审判人员的自由裁量权和认知事物能力来具体实现的。

三、关于越权发包集体土地应构成“恶意串通”的法律分析。
还以本案为例，高某利用村民委员会职务之便在没有村民会议或村民代表会议授权的情形下就集体土地的对外出租或发包事宜与薛某签署《土地租赁合同》的行为完全符合合同法52条关于“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”规定的情形。其主要事实和理由是：
（一）任何合同的订立都是由具体的人员来办理的，关于该《土地租赁合同》的订立是由高某和薛某具体操作实施的。该《土地租赁合同》订立时，高某是高盖村村民委员会主任；高某负责管理高盖村村民委员会公章；薛某非高盖村村民；合同上有高某和薛某的名字。
（二）该《土地租赁合同》的订立没有经过正当的法定或约定授权，因为村民委员会行使权力必须有的明确的法律规定或全体村民会议的明确授权。很简单，没有法律规定、没有全体村民会议的明确授权或不按法律规定或授权实施处置集体财产的行为就是越权。该《土地租赁合同》中明确写明该合同是经“村民委员会同意”签订的，而实际当时三名村民委员中，一名不知情，一名一审曾作为被告证人当庭就承认对合同具体内容不知情。而按照法律明确规定，村民委员会的行使权力必须是法定的，国家法律没有赋予“村民委员会拥有直接对外出租、发包或处置集体土地的权益”，也没有规定“村民委员会主任可以代表村民委员会或村民会议直接拥有对外出租、发包或处置集体土地的权益”。虽然高某自认为自己有这方面的权力，但也曾明确承认此出租集体土地行为没有召开过村民会议或村民代表大会，也就是说，没有取得明确的授权。
（三）该《土地租赁合同》的订立程序严重违法国家基本法律。我国《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等基本法律法律明确规定：集体经济组织成员内部对本集体土地享有平等的承包权利，对外享有优先的承包权利。土地承包方案的调整或对外发包经营或转包行为必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意并报乡（镇）人民政府。村民委员会经授权后处置集体财产必须遵从集体利益最大化原则。本案《土地租赁合同》的订立程序违反国家基本法律的上述规定。
（四）本《土地租赁合同》订立所产生的后果是严重损害高盖村村民、村集体和不特定第三人的利益。具体表现在：
1、签订因没有经过召开村民大会认可，没有公布承包经营方案，真正剥夺了高盖村村民对自己土地平等的承包权益和对外优先的承包权益。这种侵害村民对集体土地平等承包权和优先承包权的行为本身就是对村民和村民集体利益的最大损害。
2、该《土地租赁合同》约定了“承租方在合同期内，可以转包”条款公然违反国家法律的强制性规定，并且薛某已按照该违法条款将非法承租的土地进行了非法转包，薛某承租或转包高盖村集体土地的行为没有经过垦利镇人民政府批准，其违法行为再次构成对高盖村村民优先和平等的承包权益的侵害。
3、该《土地租赁合同》的签订剥夺了高盖村全体村民对自己土地的正常种植权利，使高盖村村民丧失了耕种本集体土地的机会。
4、该《土地租赁合同》的对外出租或发包，没有经过正当的公开竞价程序。对外出租或发包价格异常低廉，不仅侵害了集体成员的利益，也侵害了非集体成员作为第三人的利益，且不利于实现集体财产增值或实现集体利益最大化。

毋庸质疑，通过我们对“恶意串通”行为构成和本案案情的分析的法律分析，我们完全可以理直气壮地判定高某和薛某在本案中的行为构成典型的“恶意串通”。但是本案审判人员对此“恶意串通”行为却不予认定，这不得不让我们再次想到此案件的背后可能存在更多不为人知的因素，那我们就不必去猜测或讨论了吧。