中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅


黑政发〔2004〕15号


中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅关于印发《全省改善经济发展环境年工作方案》的通知

各市(地)、县(市)委和人民政府(行署)，省委各部委，省直各单位：
经省委、省政府同意，现将《全省改善经济发展环境年工作方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　 2004年5月19日

全省改善经济发展环境年工作方案

　按照省委、省政府把2004年作为全省改善经济发展环境年的工作部署，特制定本方案。
　　一、指导思想
　　以党的十六大、十六届三中全会和省委经济工作会议、省委九届五次全会精神为指导，坚持用“两风”建设推进环境建设，突出重点，强化措施，齐抓共管，综合治理，真抓实干，集中解决影响和制约经济发展的突出问题，进一步优化经济发展环境，促进老工业基地振兴，为“努力快发展，全面建小康”提供保证。
　　二、工作目标
　　通过全省上下的共同努力，着力抓好优质高效的服务环境、公正安全的法治环境、诚信有序的市场环境、重商创业的舆论环境建设，使我省逐步成为文明程度高、开放步伐快、发展机会多、社会信誉好的经济发展环境优良省份。
　　三、主要任务
　　(一)积极推进行政管理方式创新，提高服务质量和工作效率
　　1、全面推行政务公开。县以上政府部门要全面实行政务公开制度，明确公开的事项和标准，并向社会公示。加快推进电子政务建设，提高政务公开的时效性。此项工作由省政府办公厅牵头组织推进落实。责任部门：省直机关工委、省监察厅、省民政厅、省编办。
　　2、以推行和完善“代办制”为重点，加大“六项制度”落实力度。切实抓好“首问责任制、服务承诺制、限时办结制、失职追究制、否定报备制、无偿代办制”等“六项制度”的落实，规范办事行为，提高办事效率。特别是对重大招商项目，要由招商部门负责为外来投资者代办项目投产前的审批、注册登记、办证办照等事项。此项工作由省商务厅牵头组织推进落实。责任部门：省公安厅、省国土资源厅、省民政厅、省工商局、省国税局、省地税局、省环保局、省质量技术监督局、省粮食局、省招商局、黑龙江出入境检验检疫局、哈尔滨海关。
　　3、积极推行和完善“代理制”。扶持、培育和规范社会中介机构，支持有资质的中介机构依法为企业、个人和其他组织有偿办理有关业务和审批事项。此项工作由省招商局牵头组织推进落实。责任部门：省财政厅、省民政厅、省工商局、省国税局、省地税局、省物价局。
　　4、深入推行“一站式”服务。加强各级各类政务服务中心建设，强化功能，注重实效，提高质量，发挥作用。凡是涉及企业和群众办证办照的部门和单位，都要实行“一厅式”集中办公、“一条龙”综合服务，立办立结，便民利企。此项工作由省招商局牵头组织推进落实。责任部门：省商务厅、省民政厅、省工商局、省国税局、省地税局、省粮食局、黑龙江出入境检验检疫局、哈尔滨海关。 　　　　
　　(二)依法监督和规范执法行为，促进依法行政和公正司法
　　1、改革行政审批和行政执法体制。各级政府及各部门要认真贯彻执行《中华人民共和国行政许可法》，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、责权统一的要求，规范行政行为。对依法设定的行政审批，要制定科学的审批操作规程，提高审批时效。总结推广网上并联审批试点经验，抓好网上远程审批试点。按照责权统一的原则，建立和完善行政审批责任追究制度，对越权审批、违法审批的，要严肃处理，公开通报。按照综合执法的要求，改革行政执法体制，推进综合执法试点。此项工作由省编办牵头组织推进落实。责任部门：省监察厅、省政府法制办。
　　2、全面清理行政许可规定。按照《中华人民共和国行政许可法》的规定及国务院和省政府的要求，对现行地方性法规、规章和各级各类政策性、规范性文件中涉及行政许可的规定进行清理，凡与《中华人民共和国行政许可法》不一致的，都应进行修改或废止，并将依法保留的行政许可规定向社会公布，从源头上预防和治理违法行政行为。此项工作由省政府法制办牵头组织推进落实。责任部门：省编办、省公安厅、省监察厅、省财政厅、省建设厅、省交通厅、省工商局、省环保局、省物价局、省质量技术监督局。
　　3、规范行政执法行为。认真组织实施国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，加强规范性文件备案审查，推行相对集中行政处罚权，建立完善行政处罚、行政复议、行政应诉和行政许可统计分析制度，以及公民、法人和其他组织对违法和不当决定的申诉、检举等制度，依法受理和秉公处理行政复议案件。各级行政机关要加强内部监督，坚持实行和完善行政执法责任制、过错责任追究制、评议考核制和相应的奖惩制度，激励和约束执法人员严格执法、文明执法、公正执法、廉洁执法。此项工作由省政府法制办牵头组织推进落实。责任部门：省编办、省公安厅、省监察厅、省财政厅、省建设厅、省交通厅、省工商局、省环保局、省物价局、省质量技术监督局。
　　4、强化司法保障。各级司法机关要认真履行职责，严格公正司法。加强社会治安综合治理，依法严厉打击各种违法犯罪活动。对涉及企业及外来投资者的各类案件，要快查、快审、快结；对适用法律不当的案件要及时纠正。对司法不公、执法犯法、徇私枉法等干扰和破坏经济发展环境的问题，要严查严办，公开处理。此项工作由省委政法委牵头组织推进落实。责任部门：省法院、省检察院、省司法厅、省公安厅。
　　(三)以加强社会信用体系基础建设为重点，建立诚信守诺、公平竞争的市场秩序
　　1、开展社会诚信“三重三守”活动。围绕增强全社会的信用意识，加强政府、企业和个人的诚信建设。在政府部门开展以狠抓政策落实为重点的重承诺、守信誉活动，倡导诚信行政，树立良好形象；在企业开展重合同、守信用活动，倡导诚信经营、公平竞争，做到诚信兴企；在全社会广泛开展重公德、守信义活动，倡导诚信道德，弘扬诚信文化，形成诚信光荣、失信可耻的良好风气。
　　2、建立社会信用行为规范。各级政府及执法部门、行业部门要确定信用体系建设的重点工作，大力推进，抓出成效。要着手建立企业、中介机构和个人信用档案及信用标准，整合信息资源，实现信息共享。建立信用等级评价、信用信息记录和披露等制度。
　　3、加强社会信用监管。强化行政监督、法律监督、民主监督、舆论监督和群众监督。整顿市场经济秩序，完善失信惩戒手段，建立失信惩戒机制，逐步形成政府主导、社会监督、企业和中介机构及其从业者守法自律的社会信用体系。　　　　上述工作由省金融办牵头组织推进落实。责任部门：省委宣传部、省发改委、省财政厅、省商务厅、省司法厅、省政府法制办、省工商局、省精神文明办、省招商局、省银监局、省证监局、省保监局、人民银行哈尔滨中心支行、哈尔滨海关。
　　(四)大力弘扬重商安商、实干创业的风尚，形成加快发展的浓厚氛围
　　1、开展改善经济发展环境宣传月活动。在抓好经常性宣传活动的基础上，集中组织开展改善经济发展环境宣传月活动，大力宣传改善经济发展环境的新举措、取得的新成果和招商引资的优惠政策，强化舆论声势，努力营造“人人是环境，人人有责任”的良好氛围。
　　2、加大典型宣传力度。及时总结和宣传为经济建设服务意识强、受到企业和社会各界普遍赞誉的正面典型，大力宣传和树立艰苦创业、成绩突出、贡献较大的优秀企业经营管理者、特别是外来投资者在我省创业成功的典型，充分发挥示范带动效应。对严重干扰经济秩序、破坏经济发展环境的典型案件，要跟踪报道，公开曝光，以儆效尤。年组织领导机构，结合实际制定具体的工作方案，抓好各项任务的落实。
　　(二)加强监督检查。一是开展改善经济发展环境专项投诉举报。加强省(市)长服务热线和改善经济发展环境投诉举报中心建设，推广省内外建立行政效能监察中心的经验，加大行政效能监察力度，对拖拉梗阻、刁难勒卡、乱收乱罚、违法行政、徇私枉法以及耍威风、搞特权等干扰和破坏经济发展环境的问题，要严查严办，追究当事人和主要领导者的责任，典型案件要公开处理。二是深入开展民主评议行风活动。继续在政府部门、司法机关和“窗口”单位深入开展以“正行风、促发展”为主题的民主评议行风活动。办好以“行风热线”为主的“行风直通车”、“行风回音壁”等媒体互动节目，扩大社会监督范围。开展走企业、访群众、评部门的“走、访、评”活动。定期组织人大代表和政协委员评议政府部门和司法机关的工作，组织企业代表评议机关和工作人员，年底对评议情况进行总结表彰。三是加大暗查暗访的力度。针对制约经济发展环境的突出问题，组织经常性的暗查暗访，及时发现和解决政策落实不到位等问题。对重点问题，要确定专人跟踪督办，直到问题得到圆满解决。
　　(三)加强责任考核。实行抓改善经济发展环境责任制。各级党委、政府要把改善经济发展环境年工作纳入目标管理考核体系，把工作任务和目标分解落实到具体单位和部门，与目标奖励和干部使用挂钩，进一步建立和完善抓环境建设的激励和约束机制。各地各部门的党政“一把手”是环境建设的第一责任人，对本地本单位改善经济发展环境年工作负总责。对经济发展环境明显改善、企业和群众满意率高的地方和部门，要给予表彰奖励。
　　3、组织开展对外宣传活动。围绕振兴东北老工业基地和重大招商引资活动，组织开展“振兴东北老工业基地东北行”和“海外记者聚焦黑龙江——老工业基地”新闻采访活动，邀请中央新闻单位、外省重点新闻媒体和境外主流新闻媒体来我省采访；建立中央新闻单位驻我省分社、记者站与省委、省政府主要领导人“新闻直通车”制度，制作并发行《龙江神韵》系列光盘，宣传我省特有的经济发展优势，增强对外吸引力。
　　4、建立新闻发言人制度。及时向社会通报改善经济发展环境的重大决策、工作部署及有关事项。
　　上述工作由省委宣传部牵头组织推进落实。责任部门：省商务厅、省委外宣办、省外办、省直新闻单位。
　　四、保证措施及要求
　　(一)加强组织领导。成立省改善经济发展环境年领导小组，组长由省委副书记、省纪委书记杨光洪担任，副组长由省委常委、省政府常务副省长张成义，省委常委、省委秘书长张秋阳，省人大常委会副主任马淑洁，省政协副主席曹广亮担任。省纪委、省委办公厅、省委宣传部、省委政法委、省政府办公厅、省商务厅、省政府法制办、省编办、省金融办、省招商局为成员单位。领导小组下设办公室，负责各市(地)及各部门改善经济发展环境年工作的组织协调、督办检查和情况综合。办公室设在省纪委，办公室主任由省纪委副书记杨德录担任。
　　各市(地)及各部门也要建立改善经济发展环境年组织领导机构，结合实际制定具体的工作方案，抓好各项任务的落实。
　　(二)加强监督检查。一是开展改善经济发展环境专项投诉举报。加强省(市)长服务热线和改善经济发展环境投诉举报中心建设，推广省内外建立行政效能监察中心的经验，加大行政效能监察力度，对拖拉梗阻、刁难勒卡、乱收乱罚、违法行政、徇私枉法以及耍威风、搞特权等干扰和破坏经济发展环境的问题，要严查严办，追究当事人和主要领导者的责任，典型案件要公开处理。二是深入开展民主评议行风活动。继续在政府部门、司法机关和“窗口”单位深入开展以“正行风、促发展”为主题的民主评议行风活动。办好以“行风热线”为主的“行风直通车”、“行风回音壁”等媒体互动节目，扩大社会监督范围。开展走企业、访群众、评部门的“走、访、评”活动。定期组织人大代表和政协委员评议政府部门和司法机关的工作，组织企业代表评议机关和工作人员，年底对评议情况进行总结表彰。三是加大暗查暗访的力度。针对制约经济发展环境的突出问题，组织经常性的暗查暗访，及时发现和解决政策落实不到位等问题。对重点问题，要确定专人跟踪督办，直到问题得到圆满解决。
　　(三)加强责任考核。实行抓改善经济发展环境责任制。各级党委、政府要把改善经济发展环境年工作纳入目标管理考核体系，把工作任务和目标分解落实到具体单位和部门，与目标奖励和干部使用挂钩，进一步建立和完善抓环境建设的激励和约束机制。各地各部门的党政“一把手”是环境建设的第一责任人，对本地本单位改善经济发展环境年工作负总责。对经济发展环境明显改善、企业和群众满意率高的地方和部门，要给予表彰奖励。



禁讨行政行为合法性之评析

张栋磊 王昕煜*


摘要：近日，全国各地一些大中城市相继制定了地方法规及地方规章，限制在一定区域内的乞讨行为并划定禁讨区。而乞讨行为，其本质是人身自由权的一种表现形式，划定禁讨区就是强制限制公民的人身自由权。因此，有关地方法规及地方规章的制定违反了《立法法》第八条的规定，禁讨行政活动缺乏法律依据。
自2003年6月《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废除后，国务院随即于同年8月1日实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《办法》）。但该《办法》并没有遏制日益猖獗的行乞现象，街头流浪乞讨人员反而明显增加。某些城市街头的乞讨行为已达到令人生厌的地步，其主要表现为跪乞、肢乞（利用自身肢体残疾赢取他人同情，然后借机行乞）、骗乞、强乞及有组织乞讨。上述现象的存在，不仅有有损国家民族的形象，更损害了社会公共利益，破坏社会善良风俗，威胁社会安定有序。针对此问题，全国各地一些大中城市根据国务院的《办法》，相继制定了地方法规及地方规章，如兰州市人民政府出台的《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通告》，苏州市民政局、公安局、城管局联合发布《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》，南京市民政局、公安局、城管执法局、卫生局联合发布的《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》，广州市施行的《关于加强对流浪乞讨人员救助管理的通告》。在以上地方法规及规章中，都限制了在一定区域内的乞讨行为并划定禁讨区，不过禁讨行政行为之合法性值得商榷，有进一步讨论的余地。
讨论禁讨行政行为合法性问题，首先必须理解禁讨区的法律本质，这是回答此问题的核心。禁讨区，顾名思义，就是强制禁止公民在一定地域范围内为乞讨行为。归结起来，其法律本质特征有二。首先，在禁讨区内，限制公民乞讨行为。对于乞讨行为的本质，中国社科院哲学研究所研究员徐友渔先生在《乞讨权利无须法律来证明》一文中指出：“最基本、最重要，值得作为示例列举出来。但这决不意味着，没有列举的权利就不是合法权利。” 其观点相当明显，即认为乞讨行为是公民的一项独立的权利即乞讨权。而浙江大学法学院郑春燕教授却主张乞讨是一种自由而非权利，其在《“乞讨权”存在吗？》一文中指出：“对于法律没有禁止性规定的事项，公民享有的仅仅是自由，而非权利，……对权利来说，其最重要的特征就是获得救济，……而乞讨者无权对被请求人的拒绝行为，寻求法定的救济途径。因此，乞讨并不是一种权利，至多只是一种自由。”笔者认为，乞讨行为既非一项独立权利，亦非仅仅是自由，其本质是人身自由权的一种表现形式。人身自由权，分为身体自由权及精神自由权。身体自由权，是指公民按照自己的意志和利益，在法律规定的范围内作为和不作为的权利；精神自由权，指公民按照自己的意志和利益，在法律规定的范围内，自主思维的权利。人身自由权的表现形式多种多样，诸如散步、歌唱、游泳等等。只要在法律未作限制的状态下皆可作为人身自由权，而不单独规定为散步权、歌唱权、游泳权等等。但需指出的是，并不是所有的人身自由行为皆可归入人身自由权，法律将某些最基本、最重要的人身自由行为作为示例列举出来，如婚姻自由权，被列举出来的事项便脱离于人身自由权而成为一项独立的权利。公民的乞讨行为在法律未作限制，亦未将其列举为乞讨权的状况下，其将归入人身自由权。认为未被列举出来的乞讨仅仅是自由，而非人身自由权的主张是根本错误的。在郑春燕教授看来，拒绝乞讨者的请求就被认为是侵犯了公民的乞讨行为自由，而乞讨者却无法寻求法定的救济途径，因此乞讨“至多只是一种自由”。分析郑教授的论点不难发现，其主张的根本立足点即拒绝乞讨请求就是侵犯公民的乞讨行为自由，笔者认为，这是对侵犯乞讨行为自由的错误理解。乞讨行为自由即公民可以按照自己意志为乞讨行为或不为乞讨行为的自由，其侵权途径只能是针对乞讨行为本身，诸如强迫公民放弃乞讨或者拘禁公民使其无法乞讨，至于乞讨行为的意图是否满足并不属于侵权范畴。其次，禁讨区内禁止乞讨行为具有强制性。在上述地方法规及地方规章中，都相应规定了禁讨的强制措施，如兰州市《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通告》就规定，对不听劝阻、执意在上述区域行乞、露宿，影响市容市貌公共卫生的；或在上述区域公共场所强索强讨、进行流浪活动、扰乱公共秩序的，依照相关规定予以处罚。再如苏州市《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》规定，对不听劝阻的乞讨者，要遣送到民政部门，对屡劝不听者，还可以进行罚款、治安拘留，移送回原籍，严重的将追究刑事责任。
分析了禁讨区的本质为强制限制人身自由权，不难发现，禁讨行政行为缺乏法律基础，其违反了《中华人民共和国立法法》有关规定。《立法法》第八条明确指出：“　下列事项只能制定法律：……（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；”而对于制定法律的主体，根据《立法法》第七条规定，只能是我国最高权利机关的全国人民代表大会及其常务委员会。就目前来看，全国人民代表大会及其常务委员会并未制定相关法律，强制限制乞讨行为，而只有某些地方法规及规章对乞讨行为作了强制限制，由此，行政机关的禁讨活动就失去了法律根据，结果便导致了行政机关的禁讨活动的非法性。但就目前情况来看，乞讨行为已严重损害了社会利益，有必要对其有所限制。限制乞讨行为的立法在国外早有先例，如新加坡法律将乞讨行为明确规定为犯罪行为，美国哥伦比亚州亦划定了禁讨区。我国亦可以制定相关法律，以使禁讨行政活动有法可依，避免行政机关无法可依的尴尬境地。
*单位：华东政法学院