设立法律部门，加强对政府机构民事行为的监管，有效预防职务犯罪

王学孟


一、问题的提出。
在社会主义市场经济发展的过程中，政府机构从微观经济活动中摆脱出来，主要从事宏观经济的调控，但是，政府机构依然与微观经济活动密切相关，这就给政府机构及其工作人员留下了极大的职务犯罪的空间。
政府机关及其工作人员在进行出让国有资产、政府采购、承租、出租相关资产、发包工程项目、资金借贷等民事活动中犯罪、放错误的很多。在办案实践中我们发现某政府把自己所支配的一部分资金借给其他企业用作房地产开发，合同中规定，如果企业不按期还款，政府就享有企业的某些固定资产，为了安全起见，政府还与企业签订了抵押合同。但是我们一看这两份合同，就发现两个问题，一个问题是借款合同中约定某些固定资产所有权自动转移的条款无效，因为依据担保法，“在订立抵押合同时，抵押人和抵押权人在合同中不得约定在债务履行期限届满抵押权人未受清偿时，抵押物所有权转移为债权人所有”；另一个问题是，抵押物没有进行登记，在该案中，政府与企业之间签订的抵押合同约定的抵押物是需要登记的，否则抵押合同无效。我们在初查过程中发现，政府和企业对以上两个问题都没有清醒的认识，到后来政府无法实现债券，巨额借款无法收回，给当地造成巨大损失。
政府机关及其工作人员在以政府名义从事民事活动过程中，除了过失行为给当地造成损失之外，有的还是违背有关法律法规，甚至受贿，故意压低或抬高价格给本单位或本地带来巨大损失，构成非法低价出让国有土地使用权、滥用职权等犯罪，而这些犯罪又常伴着贪污贿赂等犯罪行为。原北京市交通局副局长毕玉玺在腐败之初常用的敛财手段就是把工程包给熟人，故意抬高价格，然后坐收佣金。有些人的行为虽然不够成犯罪，但也造成巨大损失，严重影响政府机关及其工作人员的形象。
在司法实践中，所谓的经济案件望文生义就是与经济活动有关的案件，贪污、受贿、滥用职权、玩忽职守等案件都与市场经济活动有关。而这些案件一部分会涉及一些政府机构的民事行为，这些案件的背后隐藏着权力寻租现象，对社会造成的损失特别巨大，破坏了正常的经济秩序。因此加大对政府机构民事行为的监管，有利于预防某些职务犯罪的发生。
二、建立法律部门，加强对政府机构民事行为的监督
模仿公司机构设置，设立法律部门负责监督下级机构的民事活动，同时解决本部门法律问题及其他相关部门的法律问题。
公司作为市场经济中的主体，其主要从事经营活动，从其设立到解散都由公司法做了详细的规定，在民商事活动中会经常性地遇见各种法律问题，因此一般的公司都设立法律部门来负责解决公司在经营活动中遇见的种种法律问题，为公司发展献计献策。政府虽然不是主要的民事主体，但也进行不少的民事活动，一级政府及其各职能机构、以及下级政府及其职能部门是一个庞大的组织，他们在进行行政管理活动中，在日常工作中都会遇到大量的行政法律问题和民事法律问题，因此有必要模仿公司建立法律部门来解决各种活动中遇见的法律问题。
目前对政府机构民事行为的监管方式主要是汇报工作，但没有把监管民事行为突出出来，现有汇报工作的方式基本上不涉及对民事行为的监管，特别是对民事合同的审查还没有得到足够的重视。
我们认为乡镇一级政府签订民事合同草稿需要县一级政府进行审查，县一级政府签订的民事合同草稿要上一级政府进行审查，依此类推。县一级政府以及上级政府设立法律部门，专门负责审查这些民事合同。经过及时审查如果没发现任何法律问题则允许下一级政府部门签订该民事合同。如果发现问题则提出修改意见，待修改后再进行审查。
为了精简机构，以及考虑到乡级政府涉及的民事活动不多，并且其民事活动还受到上一级政府的监督，建议乡级政府不设置法律部门，法律部门只在县级以上的政府设立。
三、政府机构设立法律部门的意义。
第一，有利于政府部门依法行政，建设法治政府。法律部门的设立为政府提供了法律顾问，政府部门在日常的行政活动中可以很直接地咨询法律部门其将要进行或是正在进行的行政执法行为是否合法以及所带来的不利后果。
第二，有利于监督各级政府的民事活动，使得政府决策符合民事法律规范，减少政府在民事活动中遭受的损失，在是本文的一个目的。政府机构在进行民事活动过程中并没有一整套象进行行政执法活动那样的程序或者说在很多情况下其从事民事活动的法律意识不强，不能够最大限度地保护自己的利益。上级法律部门的审查有利于保护政府自身的利益。
第三，有效预防职务犯罪。政府部门领导在以政府名义进行民事活动过程中很难得到有效监督，特别是一把手说了算的现象很突出，但我认为其签订的合同如果受到上级法律部门的监督，他就不得不考虑其在进行民事活动过程中的犯罪活动被觉察出来，从而不敢贪污受贿，不敢压低或抬高价格，从而导致其不敢犯罪。另一方面，上级法律部门所进行的民事监督有利于避免下级政府的过失行为给政府造成损失，比如本文第一个例子中的抵押物没有进行登记这种现象如果经法律部门审查，这种现象基本上就会被杜绝，也就不会造成巨大损失。
第四，有利于改变上级政府对下级政府领导不力的现象，树立政府的良好形象。因为上级政府没有法律部门或者上级政府领导对法律不太熟悉，在听取下级政府部门的工作汇报时，法律问题不容易被发现，当下级产生重大问题时，上级政府就以领导不力作为托词，承担一定的道义上的责任。
总之，笔者认为，建立法律部门负责审查下级政府活动的合法性有利于建设法治政府，使得政府的行政执法活动符合实体法、程序法，其进行的民事活动符合法律，而且最重要的是法律部门的建立有效地监督了下级政府及其工作人员的活动，维护了政府的利益，有效预防职务犯罪的发生。现在有的政府设有法律部门但是没有发挥监督的职责，考虑到建设法治政府、维护政府利益、预防职务犯罪，政府有必要建立法律部门来履行监督职责，发挥法律部门的作用。

单位北京市房山区检察院
湖南省湘潭市人民政府办公室


潭政办发〔2008〕35号


湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市城区露天夜市管理办法的通知



各县（市）区人民政府，市直机关各有关单位，市属及驻市各有关企事业单位，各有关人民团体：
《湘潭市城区露天夜市管理办法》已经市人民政府同意，现予印发，请认真遵照执行。

二○○八年六月二十四日

湘潭市城区露天夜市管理办法

第一条　为加强对城市露天夜市（以下简称夜市）的管理，更好地发挥夜市在搞活流通、繁荣市场、方便生活的作用，根据《城市道路管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》和《湖南省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》及其他有关规定，参照外地经验，制定本办法。
第二条　本办法所称夜市是指在指定地点经营，在规定时间开市、收市的餐饮夜市和以小商品为主的夜市市场。
第三条　指定地点是指：河西区域：中山路（工人文化宫至十八总）；杨家湾路（车站路至护潭乡政府）。河东区域：纱厂横街（板塘百货大楼至纱厂正街）；晓塘路（建设南路至潭下路）。
第四条 夜市的开市时间为当日20时，收市时间为次日2时。
第五条　市城市管理部门、区建设管理部门分别设立市、区夜市办。
市城市管理部门负责本市夜市的规划、指导、监督和检查等工作，市夜市办负责其具体工作。
区建设管理部门负责本辖区夜市点的统一登记和点内规范以及日常监督管理工作，区夜市办负责其具体工作，并将相关情况报市夜市办备案。
公安、卫生防疫、文化、物价等有关行政管理部门和夜市所在地的街道办事处应当各司其职，密切配合，共同做好夜市的管理工作。
第六条　经营夜市的单位和个人应当依照城市管理的有关规定，到经营夜市所在地的区夜市办申请办理夜市定点登记。夜市定点登记按照申请时间的先后予以登记。同种情况下，持有下岗失业证明的，优先登记。
第七条　利用单位内部闲置场所经营夜市的，也应当经所在区夜市办登记。
　　已经经营的夜市，经营者应当在本办法施行后10日内到区夜市办办理登记手续。
第八条　区夜市办应当按照本办法规定办理有关登记手续，建立健全夜市的管理组织和制度，做好夜市的日常组织管理工作，并负责做好夜市的环境卫生、市场经营秩序、夜市“九统一”（具体内容见第十条第一款）的经营器材的准备及其他有关具体工作。
第九条　夜市从业人员持社区证明和居民身份证向区夜市办出具书面申请，登记详细经营地点。持有夜市定点登记资料、卫生部门核发的健康证及两张1寸照片方可办理经营手续，取得经营资格，从事经营活动。
第十条　在夜市从事食品经营的，应当经区夜市办登记并遵守下列规定：
（一）统一使用液化气灶具、统一使用垃圾容器、统一以绿色塑料地毯铺满经营场地、统一经营桌椅、统一遮阳雨棚、统一照明灯具、统一时间、统一登记、统一管理；
（二）持有合法的卫生许可证、健康证，定点亮证经营；
（三）食品及其辅料必须符合卫生要求；
　　（四）无包装的直接入口食品，应当用清洁设施存放，出售时必须使用专用工具取货，防止食品污染；
　　（五）必须使用一次性餐具或经消毒处理的餐具，不得在现场清洗餐具；
　　（六）从业人员必须穿着洁净的工作服上岗，保持个人及营业场所卫生，经营者必须负责场地及周边环境卫生，污水、垃圾应倒在指定的卫生设施内；每天晚上经营结束后，必须用洗涤剂彻底清洗场地；
　　（七）食品卫生法律、法规、规章的其他有关规定。
第十一条　小商品夜市经营的商品主要为工业小商品、日用百货、书刊和文化用品等非食品类商品。
禁止在餐饮夜市经营易造成场地污染的水产品、活禽、鲜肉，不得经营除大众餐外的其他餐饮业。
第十二条　经营者应当按照有关规定实行明码标价。
　　 第十三条　经营者必须保证其经营的商品和服务的质量，必须使用法定计量器具。有关部门应当加强对夜市商品质量和计量器具的监督检查。
　　 第十四条　经营者必须负责摊位及周围卫生清洁，随收摊随清理，做到摊撤地净。严禁乱倒污水和乱丢杂物。
　　 第十五条　经营者应当依法纳税，并按有关规定缴纳必须的费用。
　 区建设管理部门根据市物价部门制定的收费规定，收取费用。除法律、法规、规章规定外，其他任何单位、个人不得在夜市收费。对在夜市乱收费的，经营者有权拒绝。
第十六条　对违反本办法规定的，由市城市管理行政执法部门或联合其他行政管理部门依法依规进行查处。
　　第十七条　对拒绝、阻挠夜市管理人员执行公务和殴打、侮辱管理人员的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十八条　夜市管理人员在执行职务中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，由有关部门按规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十九条　本办法自发布之日起施行。