四川省乐山市人民政府办公室


乐山市人民政府办公室印发《乐山市城市低收入家庭认定办法（试行）》的通知

乐府办发〔2009〕19号


各区、市、县、自治县人民政府，市级各部门：
　　《乐山市城市低收入家庭认定办法（试行）》已经市政府第70次常务会议通过，现予印发，请认真组织实施。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇九年八月十一日

乐山市城市低收入家庭认定办法（试行）
　


第一章　总　则



　　第一条　为规范廉租住房、经济适用住房保障以及其他社会救助工作中的城市低收入家庭收入核定行为，进一步健全社会救助体系，公开、公正、公平地实施社会救助工作，促进社会和谐稳定，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）和《四川省人民政府办公厅转发民政部等部委关于印发〈城市低收入家庭认定办法的通知〉的通知》（川办函〔2009〕25号）等相关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　乐山市行政区域内的城市低收入家庭的认定，适用本办法。
　　第三条 城市低收入家庭是指家庭成员人均收入和家庭财产状况符合当地人民政府规定的低收入标准的城市居民家庭。家庭成员是以户口簿记载具有法定赡养、抚养或扶养关系并长期共同生活的人员，包括正在外地读书的未婚子女。
　　第四条　凡持有我市城市户口且实际居住，其中至少有一人取得本市城市常住户口满3年的家庭，其共同生活的家庭成员月人均收入和家庭财产状况符合当地人民政府公布的城市低收入标准，均可申请城市低收入家庭救助，根据困难情况，可享受生活、住房、教育、医疗等相关救助政策。
　　第五条 家庭低收入标准应根据当地经济社会发展状况，参照城市居民最低生活保障标准、当地最低工资标准、城市居民上年度平均可支配收入等因素科学确定。市辖各区由市人民政府公布执行，各县（市）由本级人民政府公布执行。
　　第六条　市民政局是全市城市低收入家庭资格认定工作的行政主管部门。
　　各县（市、区）民政局是本辖区内城市低收入家庭资格认定工作的行政主管部门，负责本地城市低收入家庭资格认定的具体审核、审批和管理工作。
　　乡（镇）人民政府或者街道办事处负责辖区内城市低收入家庭资格认定的受理、审核和档案管理等工作。
　　社区居民委员会受乡（镇）人民政府或者街道办事处的委托，承担有关受理调查、评议、公示、日常管理和服务等工作。
　　第七条　各县（市、区）人民政府发展改革、价格、公安、财政、劳动保障、建设、金融、税务、工商、统计等部门在各自职责范围内做好城市低收入家庭收入核定的有关工作。
　　第八条　县级人民政府要加强城市低收入家庭收入核定工作机构能力建设，落实必要的工作人员和经费。乡（镇）人民政府或街道办事处要采取调配、招用等形式，调配必要的工作人员，保证城市低收入家庭认定工作的顺利开展。



第二章　城市低收入家庭认定标准


　　第九条　城市低收入家庭收入标准主要包括家庭收入和家庭财产两项指标。应当根据当地经济和社会发展水平，统筹考虑居民人均可支配收入、最低生活保障标准、最低工资标准以及住房保障和其他社会救助的关系，以满足城市居民基本生活需求为原则，按照不同救助项目需求和家庭支付能力确定。
　　第十条　城市低收入家庭收入标准实行动态管理，每年公布一次。市辖各区城市低收入家庭的认定以城市低保标准为基础，按照不高于城市低保标准2倍且家庭财产状况符合所在地的相关规定为原则确定，并随着城市低保标准的调整而适时调整。
　　第十一条　有下列情形之一者，不能认定为城市低收入家庭：
　　（一）有劳动能力而不按要求进行求职登记，或进行了登记，但无正当理由在半年内两次不接受就业服务机构介绍就业的；家庭成员有出国经商、打工的；
　　（二）拥有机动车（残疾人专用车除外）的；
　　（三）三年内购买或使用高级音响、空调、钢琴等高档电器和非生活必需品的；非拆迁原因购买商品房、自建住房人均超过15平方米的；饲养高级观赏性宠物，或经常出入于高档餐饮娱乐场所消费的；
　　（四）安排子女出国留学或选择高收费私立学校就读的；
　　（五）故意放弃法定赡养、抚（扶）养费和转移个人资产的；
　　（六）经民政部门认定的其他不符合低收入家庭条件的。



第三章　家庭成员和城市低收入家庭收入的核定



　　第十二条　本办法所指城市低收入家庭收入是指家庭成员在一定期限内拥有的全部可支配收入，包括扣除缴纳的个人所得税以及个人缴纳的社会保障支出后的工薪收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等。家庭财产是指家庭成员拥有的全部存款、房产、车辆、有价证券等财产。收入的统计标准以实际发生的数额为准，无论收入是补发还是实发，只要在调查期内得到的都应如实计算。
　　（一）工薪收入。主要包括工资（按国家统计局规定的工资总额范围确定）以及兼职、兼业收入和从事各种技艺、各项劳动服务所得的报酬。
　　（二）经营性净收入。指个体、私营业主等在工商登记机关依法登记取得营业执照、合法经营所取得的收入扣除从事生产和非生产经营费用支出、缴纳税款等后，可直接用于生产性、非生产性建设投资、生活消费和积蓄的收入。
　　（三）财产性收入。主要包括：
　　1.投资收入。包括银行存款利息收入、有价证券股息红利收入、保险受益和其他投资受益。
　　2.出租房屋等资产收入。将家庭拥有的产权房屋、车辆、土地等资产出租产生的收入。
　　3.知识产权收入。自己创作、发明或者参与创作、发明并归个人所有的著作权、专利权、专有技术等带来的收入，专利人将专利权让给他人或许可他人在一定的时间和范围内使用其专利所得的个人收入和非专利技术所有者将非专利技术有偿提供、转让他人所取得的个人收入。
　　4.除上述之外的财产产生的收入。
　　（四）转移性收入。主要包括：
　　1.离退休金、失业保险金、遗属补助费、赔偿收入、因劳动合同终止（包括解除）所获得的经济补偿金（生活补助费、一次性安置费）、赡养费、抚（扶）养费、提取住房公积金、接受馈赠收入、继承收入以及经认定应计入收入的其他收入。
　　2.出售财物收入。主要包括出售住房收入、因建设征地农转非等原因领取一次性经济补偿金和安置补助费、拆迁安置房屋货币补偿收入和出售其他物品收入。
　　3.借贷收入。主要包括提取储蓄存款、收回借出款、收回储蓄性保险本金、兑售有价证券、收回投资本金、其他借贷收入等。
　　4.经认定应计入家庭收入的其他收入。
　　第十三条　以下项目不计入家庭收入：
　　（一）优抚对象按规定享受的抚恤金、补助金、护理费、保健金。
　　（二）政府颁发的对特别贡献人员的奖励金、补贴金和荣誉津贴等。
　　（三）因工（公）负伤人员的护理费，因工（公）牺牲人员及其家属享受的一次性抚恤金、丧葬费。
　　（四）按规定由在职人员单位代缴的住房公积金和各项社会保险统筹费。
　　（五）政府和社会给予贫困在校生的救助金、生活补贴和在校学生获得的奖学金、助学贷款等。
　　（六）人身伤害赔偿中除生活费以外的部分。
　　（七）政府和社会发给的临时性生活救助金。
　　（八）国家和省上规定的不计入家庭收入的其他收入。
　　第十四条　对工薪收入的调查评估按照以下规定执行：
　　（一）对在职职工收入的评估。由职工所在单位劳资部门出具职工收入情况证明，单位主要领导签字，并经单位盖章认定。对连续六个月以上未领到或未足额领到工资的在职职工，且今后不可能予以补发的，经单位所在地劳动保障部门认定并出具证明后，可以按实际收入计算家庭收入。
　　（二）对兼职性收入等其他劳动收入评估。由个人诚信申报，县（市、区）民政部门、街道办事处或者乡镇人民政府根据所从事的社会劳动情况评估确定。其中，属于在市场、商店、早市、夜市等商业场所从事经营活动的，由市场管理部门出具从事经营活动人员收入情况证明，证明其收入情况；市场部门不能证明其收入的，由个人诚信申报，县（市、区）民政部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处根据所从事的社会劳动情况评估确定。
　　第十五条　对经营净收入评估。由个体经营、私营企业者诚信申报，由县（市、区）民政部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处通过各相关职能部门调查评估确定。
　　第十六条　对财产性收入的调查评估按照以下规定执行：
　　（一）利息收入、股息红利收入、保险受益和其他投资受益，由申请人家庭成员诚信申报，县（市、区）民政部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处调查评估确定。
　　（二）知识产权收入、出租房屋等资产的收入，按照租赁等合同核定收入。合同价款明显低于市场价格的，由县（市、区）民政部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处评估确定。
　　第十七条　对转移性收入的调查评估按照以下规定执行：
　　（一）离退休金。凭本人离退休金领取存折予以认定。
　　（二）失业人员失业保险金。凭本人《失业证》予以认定。
　　（三）遗属补助费。凭单位开具的遗属补助费证明等予以认定。
　　（四）赔偿收入。凭人民法院调解书、判决书等证明文件予以认定。
　　（五）经济补偿金（安置费）。凭用人单位解除（终止）劳动合同证明文件以及发放证明资料等予以认定。
　　（六）赡养费和扶（抚）养费。按照有关协议、裁决或判决的数额计算。没有协议、裁决或判决的，赡养费按照被赡养人子女家庭月人均收入减去城市低保标准后的50%，再除以被赡养人数计算。扶（抚）养费按照给付方收入的25%计算，有多个被扶（抚）养人的，最高不超过给付方收入的50%。法定赡养、扶（抚）养义务人属低保对象的，不计算其应付赡养、扶（抚）养费。未经法律程序解除双方关系的家庭成员，其相互之间的赡养和扶养或者抚养关系、应尽义务等，按有关法律、法规的规定执行。现在外地就读的大中专学生视为家庭被抚养人口。
　　（七）提取住房公积金。凭公积金查询存折予以认定。
　　（八）接受馈赠收入。由被调查人诚信申报，县（市、区）民政部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处进行评估认定。
　　（九）继承收入。继承房产不列入收入，除此外的其他继承收入由申请人诚信申报，县（市、区）民政部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处评估确定。
　　第十八条　一个家庭占多项出售财产收入项目的，应合并计算；其支出项目不能重复扣减，并由申请家庭进行支出举证，不能举证的视同没有支出；其收入剩余部分应进行分摊。
　　第十九条　对借贷收入，由申请人家庭成员诚信申报，县（市、区）民政部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处调查评估确定。
　　第二十条　家庭成员拥有的资产，包括实物资产和货币资产，由申请人家庭成员诚信申报，县（市、区）民政部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处调查评估确定。



第四章　低收入家庭的申报、审核、审批程序



　　第二十一条　城市低收入家庭的申请认定应遵循以下程序：
　　（一）按照属地管理原则，以家庭为单位，由户主本人（特殊情况可以书面委托代理人）向户籍所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处或者其委托的社区居民委员会提出书面申请，如实申报家庭收入、家庭财产和家庭成员就业情况，并提供以下相关材料：（1）书面申请；（2）每个家庭成员的户口及身份类证件原件与复印件；（3）家庭成员收入类证明；（4）婚姻状况类证明；（5）家庭成员关系类属性材料证明以及需要提供的其他材料。
　　（二）社区居民委员会受乡（镇）人民政府或者街道办事处委托，对每个申请人的家庭收入和实际生活状况进行调查核实，民主评议、张榜公示，接受群众监督，公示期限不少于5日。无异议的，填写城市低收入家庭认定申请审核审批表，连同其他证明材料一并报乡（镇）人民政府或者街道办事处审核。
　　（三）乡（镇）人民政府或者街道办事处对社区居民委员会上报的证明材料应认真审核，并将申请名单再次张榜公示，公示时间不少于5日。公示后群众无异议的，由乡（镇）人民政府或者街道办事处在城市低收入家庭认定申请审核审批表上出具意见上报县级民政部门。对群众有异议的，须及时书面通知申请人本人，并核查情况。
　　（四）县（市、区）民政局对经乡（镇）人民政府或者街道办事处上报的城市低收入家庭收入认定申请进行审批。审批机关自接到乡（镇）人民政府或街道办事处上报材料之日起，应在20个工作日内办结审批手续（上报材料不全除外），对符合当地城市低收入家庭认定条件的统一发放城市低收入家庭认定资格证。
　　第二十二条　乡（镇）人民政府或者街道办事处和社区居民委员会可根据情况成立低收入家庭调查评估小组，调查评估小组一般由3至5人组成，负责对申请家庭进行调查核实，对低收入家庭进行评估认定，调查群众反映的问题。有关单位、组织、个人应当积极配合，并如实提供有关情况。
　　第二十三条　申请家庭的所有成员应主动配合民政部门、乡（镇）政府、街道、社区等部门的调查，主动到所在单位及相关部门申请出具相关证明材料，及时送交相关证明材料的原件和复印件，工作人员应进行逐项核对，根据需要留存复印件或原件。



第五章　低收入家庭实行动态管理



　　第二十四条　城市居民最低生活保障家庭可直接认定为城市低收入家庭，不再重复进行家庭收入核定。
　　第二十五条　对城市低收入家庭实行每年审核一次。城市低收入家庭应当按年度向所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处如实申报家庭人口、收入以及财产的变动情况。乡（镇）人民政府或者街道办事处经核实后及时进行相应登记，年度末上报民政部门审核，由县级民政部门重新出具城市低收入家庭收入核定证明。
　　第二十六条　审核管理机关应当按户建立低收入家庭认定档案，并将低收入家庭的收入变动情况，以及享受租住房、经济实用住房保障或者其他社会救助情况，应予以及时记载归档。



第六章　监督机制



　　第二十七条　从事城市低收入家庭认定管理审核工作的人员，在审核过程中不依法履行监督管理职责，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十八条　纪检、监察部门应加强对低收入家庭认定工作的跟踪与监督，确保低收入家庭的认定过程公平、公正、公开。
　　民政部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处、社区居民委员会应设立公开举报箱，公布举报电话，自觉接受群众和社会监督。
　　第二十九条　对国家机关、企事业单位、社会团体、村（居）民委员会以及其他社会组织及负责人，不如实提供申请低收入核定的家庭成员的有关情况，或者出具虚假证明的，由民政部门提请其上级主管机关或者有关部门依法予以处罚。
　　第三十条　对申请家庭不按规定提供诚信申报或提供的诚信申报不真实，以及提供其他虚假证明材料的，一经发现，不予认定或取消其低收入家庭相关待遇。



第七章　附　则



　　第三十一条　本办法适用中的具体问题由市民政局负责解释。
　　第三十二条 本办法自发布之日起施行。



　　劳动合同法是用人单位与劳动者之间互相保护权益的桥梁，近年来，不少用人单位为了获取更多的利益，没有按照法律的规定与劳动者签订合同，同时对于劳动者工作的试用期及签订合同的期限没有明确规定，很大程度上损害了劳动者的合法权益，本文根据我国劳动合同法的有关规定及立法缺陷，分析现状成因，提出完善用人单位与劳动者之间劳动合同制度的立法建议。

　　关键词：劳动合同法；适用范围；无固定期限合同；试用期；

　　我国很重视劳动合同法的实施问题，2008年1月1日正式实施的《劳动合同法》，明确了保护劳动者的价值取向，维护劳动者的合法权益；明确了劳动双方的劳动关系的权利和义务，构建了和谐的劳动关系，从而加强了和谐社会的建设。但具体在实施过程中就出现了许多问题，像用人单位不按法律规定签订劳动合同以及劳动者试用期不明确等问题，所以法律在这些方面必须有明确的规定，这样才更加有助于社会的和谐发展。

　　一、《劳动合同法》的适用范围

　　1、《劳动合同法》的空间适用范围

　　劳动合同法的空间适用范围指的是劳动合同法在什么空间范围或地域范围内有效。因为劳动合同法是由全国人民代表大会常务委员会制定的法律，主要是依据国情、法的渊源、法的效力等级等决定，因此表现的空间效力范围主要是在全国范围内有效，按照国际法关于领土、领空和领海的规定，劳动合同法同样也适用我国的驻外大使馆等域外的领土。因此，我国领域外飞行的我国飞行器和在我国领海外航行的船舶也适用我国《劳动合同法》。

　　在我国，只要是全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，或者由国务院制定的行政法规均可在全国范围内适用。但是，由于香港和澳门是我国的特别行政区，自香港和澳门特别行政区设定以后，根据全国人民代表大会1990年和1993年分别制定的《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》的规定，除在基本法附件中规定的在特别行政法适用的全国性法律外，其他法律不在适用于香港和澳门特别行政区。因此，我国《劳动合同法》适用于中华人民共和国境内除香港、澳门和台湾之外的所有地区。

　　2、《劳动合同法》在时间上的适用范围

　　劳动合同法在时间上的适用范围，是指劳动合同法在何时生效、何时失效，以及该法律对其生效前发生的行为和事件有没有溯及力。我国《劳动合同法》的附则第九十八条规定了生效时间，即2008年1月1日起施行。但是该法没有就其何时失效的问题做出相应的规定，这有待于今后我国的社会发展的具体形势。

　　同时，《劳动合同法》的第九十七条规定了该法的溯及力问题，主要针对新法与旧法的过渡性链接的适用问题，从以下几个方面进行理解：

　　劳动合同法的溯及力，指的是《劳动合同法》生效后，对于生效以前成立的劳动合同是否可以适用的问题。一般而言，对于溯及力的问题，我国采用从旧的原则，即《劳动合同法》施行之前已依法订立而且在本法施行之日存续的劳动合同继续履行，但是对于连续订立无固定期限合同的次数的起算则按照新的法律进行。例如根据该条第一款的规定，在《劳动合同法》实施前（即在2008年1月1日前）订立的劳动合同有效，继续履行，不需再按照新的法律重新订立，但是对于两次以上订立无固定期限劳动合同的，计算订立合同的次数的，则采取阻断的方式。通过适用新法的规定，对于连续两次订立固定期限合同的起算点，开始从新法实施之日起计算。

　　对于劳动合同法实施之前已经建立劳动关系，但未订立书面劳动合同的，不具有溯及力。例如该条第二款的规定，劳动合同法实施之前已经建立劳动关系但未订立书面合同的，应当在新法实施之日起一个月内订立。对此，我国《劳动合同法》对还没有签订书面劳动合同的，给予一个补救的机会。

　　 3、《劳动合同法》对人的适用范围

　　 对人的适用范围，即劳动合同法对哪些人适用，对哪些人具有约束力的问题。各国对于人的效力界定通常根据三个原则：属地原则、属人原则、保护主义原则。我国《劳动合同法》采取的是属地原则，例如《劳动合同法》第二条第一款的规定，在我国领域内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或终止劳动合同，都应适用我国的劳动合同法。由于劳动合同法涉及双方当事人，因此劳动合同法对人的适用范围一般包括用人单位和劳动者两个方面。从《劳动合同法》第二条规定来看，一方面是用人单位，一方面是劳动者，我国的立法机关尽管采纳穷尽列举的模式，将用人单位定义为中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位。同时规定国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者也遵照《劳动合同法》的规定。但是《劳动合同法》对于劳动者的范围和用人单位的界线没有明确界定。

　　二、对《劳动合同法》中无固定期限合同的思考

　　（一）相关概念解释

　　《劳动合同法》第十四条规定：无固定期限合同，是指用人单位与劳动者约定无确定终止时间的劳动合同。无固定期限劳动合同的订立情形：（1）用人单位和劳动者协商一致，可以订立无固定期限劳动合同；（2）在法律规定的情形出现时，劳动者提出或同意续订劳动合同的，应当订立无固定期限劳动合同。具体包括以下三种情形：1、劳动者在该用人单位连续工作满十年的；2、用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时，劳动者在该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的；3、连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者没有本法第三十九条和第四十条第一项、第二项规定的情形，续订劳动合同的；（3）用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。

　　（二）实施现状

　　自2008年新的《劳动合同法》实施以来，无固定期限合同对企业行为的影响微乎其微，差强人意。原本旨在规范企业雇佣制度、维护职工权益的一项措施，真正实施起来却违背了当初的预期。一方面，很多企业为了躲避对连续工作十年以上的员工签订无固定期限合同，通常都选择了在员工工作时间接近10年的时候，与员工先解聘再重新订立劳动合同的做法。另一方面，对于很多年轻劳动力来说，劳动流动性更强，跳槽更频繁，加之我国目前社保还未达到全国统筹的水平，很多初入职场而且不打算长期在一个地方工作的员工嫌离职时相关手续繁琐，于是并不与用人单位签订劳动合同，所以“用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同”的这项条款也起不到应有的保护劳动者权益的作用。

　　（三）无固定期限劳动合同的实施效果评价

　　毋庸置疑，无固定期限合同立法的初衷是好的，就是为了改善我国劳动力市场上雇佣关系短期化、非规范化，为劳动者创造一个相对稳定的就业环境，从而实现劳动关系的长期化，并最终通过就业的稳定来促进社会的稳定和谐。具体来看，对于绝大部分劳动者来说，无固定期限劳动合同为他们与企业建立长久持续的劳资关系提供了法律支持和保障，在一定程度上使他们能够减轻一些负担，增强归属感，更高效更积极的投入到工作中，对企业来说，无固定期限合同减低了员工离职率，避免大规模频繁的人员流动，某种程度上为企业节约了一些成本。

　　但我们更能明显的看到，无固定期限合同的实施效果远远不及政策制定的预期，也没有很好的发挥其功能，在我看来，其原因可以归于以下几个方面：

　　首先，无固定期限合同条款并不十分符合我国劳动力市场当前的实际情况，在劳动力市场供过于求的背景下，劳资双方地位也十分不平等，劳动者明显处于弱势身份。劳动合同签订期限的权利很大程度上掌握在企业手中，而劳动者为了守住工作，有时不得不向企业低头。这就使得无固定期限合同签订的权利掌握在企业手中，如果企业认为签订无固定期限合同对其不利，则劳动者很难甚至不敢主张自己的权益。

　　其次，我国目前的社会保障措施也未能为无固定期限合同的签订提供有利的支持，前面也提到过，由于目前社保统筹层次还不高，异地转移仍然较麻烦，也使得很多工作流动性很强的群体不愿意签订劳动合同，而这些群体往往又是弱势群体，如 农民工等。

　　最后，劳动者自身的法律意识不强，法律监管部门也未做到有法必依、严格执法。一方面，我国劳动者普遍维权意识淡薄，真正能够意识到通过法律来保护劳动权益的微乎其微，很多人对劳动法了解不多，更谈不上对无固定期限合同的认识。另一方面，相关监管部门对企业劳动合同的签订行为也采取睁一只眼闭一只眼的态度，使得法律条款形同虚设。